Sprawozdanie z konferencji Katedry i Zakładu Publicznego Prawa Gospodarczego UAM oraz UW – “Kontrola działań administracji publicznej w sferze gospodarki”

Marta Stachowiak (UAM), Alicja Paluszyńska (UAM), część I .

W dniach 29-30 września w Sali Senatu UAM odbyła się Konferencja Katedry i Zakładu Publicznego Prawa Gospodarczego Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu oraz Uniwersytetu Wrocławskiego pt. „Kontrola działań administracji publicznej w sferze gospodarki”. Konferencję otworzyła dr hab. Katarzyna Kokocińska, która powitała gości i wspomniała o jubileuszu 45-lecia pracy naukowej prof. Bożeny Popowskiej oraz 90-tych urodzinach prof. Teresy Rabskiej. Po oficjalnym otwarciu konferencji odczytano listy gratulacyjne, obie panie profesor otrzymały kwiaty. Wśród składających życzenia znaleźli się J.M. Prorektor UAM – Pan prof. Marek Nawrocki, Wicemarszałek Województwa Wielkopolskiego – Pan Wojciech Jankowiak, Starosta Poznański – Pan Jan Grabkowski, Członek Zarządu Powiatu Poznańskiego – Pan Mieczysław Ferenc, Zastępca Prezydenta Miasta Poznania – Pan Jędrzej Solarski, Starosta Złotowski – Pan Ryszard Goławski, Dyrektor delegatury UOKIK w Poznaniu – Pan Jarosław Krüger, Prodziekan Wydziału Prawa i Administracji UAM – Pan prof. UAM dr hab. Tomasz Nieborak, Dziekan Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego – Pan prof. dr hab. Karol Kiczka, a także liczni przedstawiciele nauki na czele z Panią prof. dr hab. Ireną Lipowicz oraz Panem prof. dr. hab. Leonem Kieresem, – sędzią TK.

Po inauguracji Konferencji prof. dr hab. Bożena Popowska uroczyście otworzyła obrady w ramach I Panelu, oraz serdecznie podziękowała za wspaniałe życzenia i zorganizowanie całego wydarzenia. Profesor wyraziła również zadowolenie z przyjacielskich stosunków łączących Katedrę Publicznego Prawa Gospodarczego Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu oraz Zakład Publicznego Prawa Gospodarczego Uniwersytetu Wrocławskiego.

Prof. UWr. dr hab. Tadeusz Kocowski z Uniwersytetu Wrocławskiego – referat pt. „Kontrola w sprawach z zakresu policji gospodarczej”.

Profesor Kocowski na początku swojego wystąpienia wskazał, że policja gospodarcza stoi w potencjalnej sprzeczności z wolnością działalności gospodarczej. Każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą powinien kontrolować się sam, ale to nie wystarcza. Potrzebna jest interwencja państwa, które za pomocą swoich instrumentów ogranicza wolność. Organ dokonuje kontroli na podstawie przepisów prawa, które muszą być znane przedsiębiorcy.

Policja jako funkcja państwa ma za zadanie zapewnić ochronę podstawowych dóbr, takich jak zdrowie i życie; dobrze zrealizowana zabezpiecza wolność. Kontrola z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma dużo wspólnego z policją, która ma być szybka i skuteczna, ma na celu zabezpieczenie dowodów nieprawidłowości. Zgodnie z przepisami policyjnymi inspektor w momencie wykrycia zagrożenia ma prawo wydawać decyzje nakazujące lub zakazujące czegoś. Kontrola jest czynnością niewładczą, ale czynności kontrolujących są czasami władcze.

Dr Michał Strzelbicki z Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu – referat pt. „Kontrola kontroli przedsiębiorcy w świetle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej”.

Autor wskazał, że kontrola jest jedną z głównych płaszczyzn styczności przedsiębiorcy z organami administracji. Postępowanie kontrolne samo w sobie nie stanowi postępowania administracyjnego, składa się tylko z czynności faktycznych. Kontrola może poprzedzać wszczęcie postępowania lub pojawić się w jego trakcie. Działania kontrolne wymykają się spod regulacji k.p.a., i przez to też trochę uwadze ustawodawcy. Dopiero w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej pojawił się rozdział o kontroli. Przedsiębiorcy przyznany został szczególny środek ochrony prawnej, jakim jest sprzeciw. Organ kontrolny rozpoznaje sprzeciw i wydaje postanowienie o odstąpieniu albo kontynuowaniu czynności kontrolnych, na które przedsiębiorcy przysługuje zażalenie. Na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych po złożeniu zażalenia przedsiębiorcy nie przysługuje już skarga do sądu administracyjnego, ponieważ nie jest to postępowanie administracyjne.

Innym instrumentem służącym do swoistej kontroli przebiegu kontroli jest tzw. zasada owoców zatrutego drzewa.. Jeśli kontrola odbyła się z naruszeniem prawa, organ nie może wykorzystać dowodów w jej toku pozyskanych, jeśli mają one istotny wpływ na wynik kontroli. To, czy wpływ danego dowodu jest „istotny”, sądy stwierdzają, przeprowadzając test warunku sine qua non. Dyskwalifikacja konkretnego dowodu może więc wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia.

Mgr Witold Małecki z Uniwersytetu Wrocławskiego – referat pt. „Kompetencje kontrolne i nadzorcze starosty wobec spółek wodnych”.

Spółki wodne są regulowane ustawą prawo wodne i przez większość doktryny zaliczane do spółek prawa administracyjnego. Spółka wodna może być również podmiotem publicznego prawa gospodarczego. Nadzór nad spółkami wodnymi sprawuje starosta, któremu przysługuje piętnaście instrumentów nadzoru. Są to instrumenty zarówno o charakterze prewencyjnym jak i represyjnym. Starosta uprawniony jest do rozwiązania zarządu spółki, a niekiedy do rozwiązania samej spółki. Może włączyć do spółki wodnej zakład wodny czy podwyższać składki – nawet jeśli spółka nie podjęła takiej uchwały.

Dr hab. Katarzyna Kokocińska z Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu – referat pt. „Zasady kontroli realizacji kontraktu terytorialnego w zakresie celów rozwojowych i przedsięwzięć priorytetowych”.

Polityka unijna – zasada zintegrowanego podejścia terytorialnego i zasada partnerstwa – zakładają komplementarność działań podmiotów władzy publicznej. Działania mają zapewnić skuteczność programów i projektów – uzyskanie określonego poziomu rozwoju czy tempa wzrostu. Punktem odniesienia są wyodrębnione rejony, w których występują określone problemy. Takie podejście ma zapewnić realizowanie założeń unijnej polityki spójności. Zintegrowane prowadzenie polityk publicznych to formuła mówiąca o zintegrowaniu polityk unijnej i państwowej, rozpatrywanych pod względem programowym. Kontrakt terytorialny to umowa wskazująca cele i przedsięwzięcia priorytetowe dla rozwoju kraju oraz wskazanego w niej województwa. Jest on zawierany między Radą Ministrów a Samorządem Województwa. Stosunki między samorządami a władzą wykonawczą muszą opierać się na zasadzie dialogu i partnerstwa, a także być nastawione na osiągnięciu konsensusu. Typowy kontrakt mówi o kontroli, monitoringu i weryfikacji przedsięwzięć priorytetowych. Kontrola realizacji kontraktu terytorialnego ma charakter wielopoziomowy, multiinstytucjonalny, brak jest jednolitej procedury. Źródłem reguł i wymogów nie zawsze są akty normatywne, a czasem wytyczne Ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego.

Magdalena Wikarjak (UAM), Karolina Kosmowska (UAM) Część II.

Drugi panel moderował Pan prof. L. Kieres. Rozpoczął się on od referatu dr Jana Goli (UWr) i dr Krzysztofa Horubskiego (UWr) pt. „Kontrola zarządcza w zamówieniach publicznych – wybrane zagadnienia”. Autorzy wskazali, że model kontroli wewnętrznej powstał w Stanach Zjednoczonych. Kryteriami rozliczania osób kierujących jednostkami administracji publicznej były m.in. oszczędność i terminowość w wykonywaniu celów. Kontrola zarządcza w Polsce została wdrożona ustawą o kontroli finansów publicznych. Ma znaczenie szersze niż „zwykła” kontrola. Obejmuje wszelkie funkcje zarządzania. Kontrola w ujęciu zarządczym obejmuje nie tylko określenie stanu faktycznego i porównanie go. Administracyjna kontrola wewnętrzna sprawowana jest przez kierowników jednostek lub wyznaczonych pracowników jednostek. Jest to rodzaj samokontroli. Kontrola zarządcza stanowi reżim prawny w ustawie o finansach publicznych i w pewnych rozwiązaniach w takich ustawach jak prawo zamówień publicznych czy ustawa o rachunkowości. Kontrola wykonywana jest przez głównego księgowego przy współpracy z rzeczowo właściwym pracownikiem i kierownikiem jednostki. W prawie zamówień publicznych jest to na przykład szacowanie przedmiotu wartości zamówienia, zawarcie umowy, zapłata wynagrodzenia na rzecz wykonawcy czy dochodzenie ewentualnych roszczeń. Ma to zapobiegać zaciągnięciu zobowiązania finansowego nie mieszczącego się w planie. Rolą pracownika jest ocena kompletności i jakości przedmiotu zamówienia. Ocena takich operacji jest przekazywana księgowemu, który dokonuje zapłaty. Dokonuje on weryfikacji zgodności dokumentu wystawionego przez wykonawcę z uzyskanym zamówieniem. Podpis składa pracownik właściwy rzeczowo i kontrasygnuje go główny księgowy. Brak podpisu powoduje bezskuteczność zawieszoną co do zasady. Główny księgowy ponosi odpowiedzialność w zakresie finansów jednostki.

Ustawodawca upoważnia kierownika do stanowienia aktów wewnętrznych jednostki: akty normatywne wewnętrzne i akty nienormatywne o charakterze indywidualnym (są to głównie komunikaty, obwieszczenia). Upoważnienie ma charakter szczegółowy, gdyż zawiera wskazanie podmiotu, zakresu praw i wytyczne dotyczące treści aktu. Jest to równoważne z upoważnieniem do wydawania rozporządzeń. Istnieje wzór regulaminu komisji przetargowej. Jest to akt samoistny i nie ma sprecyzowanej podstawy prawnej. Ze względu na odpowiedzialność kierownika wynika kompetencja do regulowania stosunków wewnętrznych. Jest to kontrola zarządcza w obszarze zamówień publicznych.

Kolejnym mówcą był dr Mateusz Chołodecki (UAM), którego tytuł wystąpienia brzmiał „Sądowa kontrola na rynku pocztowym”. Podczas przemówienia została przedstawiona historia rozwoju rynku pocztowego ze szczególnym uwzględnieniem jego demonopolizacji oraz pozycja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie kontroli tego rynku. W szczególności Autor zauważył, że zagadnienie rynku pocztowego w doktrynie prawa gospodarczego jest pomijane. Po 1989 r. powstało tylko kilka artykułów i opracowań dot. prawa pocztowego. Zmiany w ostatnich czasach są jednak warte uwagi. Prawo pocztowe odnosi się do działalności gospodarczej polegająca na świadczeniu usług pocztowych. Jest to działalność zarobkowa realizowana łącznie lub samodzielnie, polegająca na przyjmowaniu, sortowaniu i doręczeniu przesyłek pocztowych lub druków bezadresowych. Ustawa określa również kolejne działania, które wchodzą w zakres usługi pocztowej. Regulacja rynku pocztowego stanowi część publicznego prawa gospodarczego. Instrument ochrony prawnej na rynku pocztowej stanowi prawo do sądu.

Prelegent opowiadał również o liberalizacji sektora pocztowego w Polsce poprzez wprowadzanie operatorów kurierskich w latach 80-tych XX w., kiedy to nastąpiło rozdzielenie operatorów pocztowych i telekomunikacyjnych. Uwolnienie przesyłek dokonywało się w zależności od ich wagi. W Polsce stosowano ustawę z 1924r. o poczcie, telegrafie i telefonie. Na jej podstawie trzeba było utworzyć państwowe przedsiębiorstwo „Polska Poczta, Telegraf i Telefon”. Następnie dopiero w 1991 r. rozdzielono to przedsiębiorstwo na Telekomunikację Polską S.A. i Państwowe Przedsiębiorstwo Użyteczności Publicznej Poczta Polska, od 2009 r. jako Poczta Polska S.A. Monopol na rynku usług pocztowych zakończył się 31 grudnia 2012 r. ustawą prawo pocztowe. Obecna ustawa odnosi się do działalności pocztowej jako takiej i nie wyróżnia Poczty Polskiej S.A. jako szczególnego przedsiębiorstwa.

Dyrektywą  97/67/WE  powołano  krajowe  organy  regulacyjne  w  państwach  członkowskich. Każde państwo członkowskie wyznacza dla sektora pocztowego jeden lub więcej organów regulacyjnych. W  Polsce  mamy  jednego,  wspólnego  regulatora  dla  rynków  telekomunikacyjnego  i  pocztowego  – Prezesa  UKE.  Jest  to  przejaw  tradycji  siostrzanych  rynków. Posługuje się on prawnymi formami działania właściwymi organom administracyjnym w głównej mierze decyzjami administracyjnymi. Część ustrojowa jest określona w ustawie prawo telekomunikacyjne. Działalność pocztowa wymaga wpisu. Prezes UKE może wydać decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Jest to samoistna decyzja.

Prawo do sądu realizowane jest poprzez sądy administracyjne i powszechne. Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów orzeka w zakresie kar pieniężnych. Sąd powszechny nie kontroluje decyzji Prezesa UKE a jedynie merytorycznie rozstrzyga sprawę w kontradyktoryjnym procesie pomiędzy organem administracyjnym a adresatem decyzji administracyjnej.

Trzeci referat pt. „Sądowa kontrola decyzji Prezesa UOKiK w sprawach praktyk ograniczających konkurencję stanowiących naruszenie art. 101 i art. 102 Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej” wygłosił dr Piotr Lissoń (UAM).

Na wstępie prelegent próbował wyjaśnić, czym są przepisy art. 101 i 102 TFUE i dlaczego organom krajowym powierzono ich wykonywanie. Otóż art. 101 TFUE jest odpowiednikiem art. 6 u.o.k.i.k, tj. zakazu zawierania porozumień ograniczających konkurencję. Art. 102 TFUE to odpowiednik art. 9 u.o.k.i.k. stanowiący zakaz nadużywania pozycji dominującej. Inne są jednak przesłanki stosowania polskich przepisów. Polską ustawę stosuje się w przypadku, gdy skutki wystąpią na polskim terytorium, natomiast regulację unijną stosuje się w zakresie handlu międzynarodowego. Rozporządzenie dotyczące reguł konkurencji[1] wydano w czasach, gdy dokonywało się największe rozszerzenie UE w 2004 r. Art. 3 tego rozporządzenia stanowi, że jeśli krajowy organ wszczyna postępowanie, a jednocześnie kwestionowana praktyka ma wpływ na handel między krajami członkowskimi to organy państwa członkowskiego mogą prowadzić sprawę w zakresie prawa unijnego. Organy  krajowe  zostały  upoważnione  do  prowadzenia  spraw  o  naruszenie  przepisów unijnych; Komisja Europejska natomiast nie może prowadzić spraw o naruszenie polskiej ustawy. Sąd,   stosując   przepisy   unijne,   może   zwrócić   się   do   Komisji   o   udostępnienie   posiadanych informacji,  ale  także  o  opinię.  Sąd  krajowy  nie  może  wydać  decyzji  sprzecznej  z  decyzją  wydaną przez  Komisję,  powinien  także  powstrzymać  się  od  wydania  wyroku  w  sprawie,  którą  bada Komisja. Prezes UOKiK od momentu wejścia w życie rozporządzenia czyli od 1 maja 2004 prowadził tylko kilkanaście takich spraw.  Obecnie są to około dwie sprawy w ciągu roku.

Prelegent zastanawiał się również nad znaczeniem sądowej kontroli decyzji Prezesa UOKiK. Kształt postępowania odwoławczego zaczerpnięto z kodeksu postępowania cywilnego i ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Jest to jednoinstancyjne postępowanie administracyjne kończące się decyzją administracyjną. Odwołanie nie jest odwołaniem wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego, lecz pozwem z kodeksu postępowania cywilnego skierowanym do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W k.p.c. istnieje postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji na wniosek strony. SOKiK jest organem pierwszej instancji, od wyroku którego przysługuje apelacja. Według Sądu Najwyższego SOKiK ma oceniać również merytorycznie praktyki przedsiębiorcy, a nie tylko postępowanie formalne. Obecnie jest to sąd merytoryczny. Nie jest to kontrola postępowania administracyjnego. Jest to sądowa kontrola administracji.

Prelegent zadał również pytanie, czy postępowanie przed SOKiKiem różni się od postępowania rozpatrującego odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu w zakresie krajowym a także czy istnieją pewne szczególne reguły? Art. 6 ww. rozporządzenia stanowi, że sądy krajowe mają uprawnienie do stosowania art. 101 i 102 TFUE. Dotyczy to każdego sądu. Wprowadza to neutralność sprawy i zachęca sądy do odważnego zajmowania się takimi sprawami. Sądy jednak nie są na to przygotowane ze względu na znikomą praktykę. Zwlekają, czekając na decyzję prezesa UOKiK.

Swoje wystąpienie dr Lissoń zakończył pytaniem, czy po tylu latach od rozszerzenia UE potrzebne jest to, by organy krajowe zostały zaangażowane w takie postępowania.

Kończący konferencję referat zatytułowany „Kontrola uchwały rady gminy w sprawie zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków” wygłosił mgr Łukasz Ciszewski (UAM).

Procedura taryfowa opisana została w art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i dotyczy złożenia wniosku taryfowego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Procedura taryfowa rozpoczyna się od złożenia wniosku taryfowego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne; następnie wójt  weryfikuje  wniosek. Taryfa jest poddawana kontroli pod względem zgodności z ustawą i celowości ponoszenia kosztów. Weryfikacja taryfy nie kończy się wydaniem aktu. Wystarczą czynności faktyczne dla uznania weryfikacji. Rada gminy może podjąć uchwałę o zatwierdzeniu  taryf  albo  odmowie  zatwierdzenia  taryf,  może  również  nie  podejmować żadnych czynności.  Nawet  w  przypadku  pozytywnej  weryfikacji  taryfy  przez  wójta  rada  gminy  ma  prawo odmówić jej zatwierdzenia. Organem nadzoru w tej procedurze jest wojewoda. Bezczynność rady jest akceptowalna ustawowo i wywiera skutki. Rada gminy nie jest związana wynikami organu wykonawczego. Uchwałę może kontrolować sąd administracyjny.

Uchwała zatwierdzająca lub odmawiająca zatwierdzenia taryfy nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt indywidualny i konkretny, chociaż jest to kwestionowane przez WSA w Krakowie. Przyjęty w orzecznictwie pogląd, iż uchwała w sprawie   zatwierdzenia   taryf   nie   posiada   charakteru   aktu   prawa   miejscowego,   uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności po upływie roku od jej podjęcia.

Wojewoda może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze w stosunku do uchwały taryfowej. Może wstrzymać wykonanie uchwały. Jeżeli rada gminy odmówiła zatwierdzenia taryfy a wojewoda zakwestionował taką uchwałę to taryfy wchodzą w życie w ciągu 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Rozstrzygnięcia organów gminy kontrolowane są tak jak inne uchwały. Taryfa nie jest aktem prawa miejscowego, dlatego na rok po wydaniu uchwały nie można stwierdzić nieważności a jedynie wydanie z naruszeniem prawa.

Występuje rozszerzone kryterium legalności. Bada się celowość ponoszenia kosztów przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i czy zagwarantowana jest ochrona odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen i opłat. Zakresem kontroli sądu administracyjnego objęta jest nie tylko uchwała  taryfowa, ale również sama taryfa jak tez pośrednio wniosek taryfowy, tzn. akty nie pochodzące od organu a od przedsiębiorcy.

Art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków  przewiduje wejście w życie taryf z mocy prawa po 70 dniach od ich przedstawienia. Uniemożliwia się w ten sposób poddanie ich kontroli administracyjnej. Ujawnia się wewnętrzna sprzeczność aksjologiczna ustawy. Ustawa kreuje skutek w postaci wejścia w życie taryf albo ponowienia procedur w wyniku kontroli nadzorczej. Stanowi to naruszenie zasady ochrony samodzielności gmin i ograniczanie skutków prawnych orzeczeń sądów administracyjnych w sprawach uchwał taryfowych. W przypadku uchwał w sprawie taryf istnieje możliwość częściowego stwierdzenia nieważności uchwały taryfowej. Jest ona jednak ograniczona do możliwości zakwestionowana w całości jednej z taryf objętych uchwałą.

Według prelegenta poczynione uwagi de lege ferenda przemawiają za koniecznością dokonania zmian w systemie sądowej procedury weryfikacji i zatwierdzania taryf. Zakres przedmiotowej kontroli przemawia za poddaniem uchwał taryfowych pod jurysdykcję sądów cywilnych, co byłoby spójne ze sposobem weryfikacji decyzji innych organów regulujących. Jednoczenie prelegent krytycznie odniósł się do planowanych zmian legislacyjnych zakładających wprowadzenie dodatkowego organu regulacyjnego, zatwierdzającego taryfy równolegle z organami gminy.

Drugi panel kończył obrady, a dyskusja została przeniesiona na dzień następny.

Moderatorem trwającej ponad dwie godziny dyskusji była Pani prof. dr hab. Irena Lipowicz. W pierwszej części zwrócono uwagę na tytuł konferencji, podkreślając jego aktualność i adekwatność do roli jaką państwo zajmuje w gospodarce rynkowej. Podkreślono też konieczność skoncentrowania uwagi na podstawowych pojęciach, tak aby tworzyły system prawa i jego funkcjonalną całość. W trakcie dyskusji postawiono szereg pytań m. in.:  czy sądy nie wkraczają w sferę działania administracji, wyręczając ją wypełnianiu podstawowej funkcji jaką jest rozstrzyganie spraw indywidulanych?, jaką rolą mają sprawować organy regulacyjne w gospodarce?,  jakie podstawy legły u źródeł reformy administracji samorządowej, jakie są i jakie powinny być powinności administracji w gospodarce?, jak zmienia się struktura administracji gospodarczej i czy poszerza się aktywność innych podmiotów pozostających  poza strukturami administracji?, oraz jaką rolę odgrywa umowa w działaniach administracji ?

Rozmowy na ten temat służą nie tylko wymianie poglądów, ale kształtują kierunek dalszych prac badawczych.

[1] Rozporządzenie Rady nr 1/2003/WE z 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 TWE,  Dz. Urz. UE L 001 z 4.01.2003 r.