Liberalizacja rynku gazu – zmiany w prawie energetycznym – cz. 1

Ostatnia nowelizacja Prawa energetycznego (która weszła w życie 1 sierpnia 2014 r.) to kolejny krok w procesie tworzenia warunków dla rozwoju konkurencji na rynku gazu ziemnego w Polsce. W artykule tym przedstawiamy nowowprowadzone regulacje wraz z zarysem szerszego kontekstu uwarunkowań procesu liberalizowania rynku gazu ziemnego w naszym kraju (część I). W części drugiej artykułu przedstawimy natomiast przykłady przeprowadzonych z sukcesem podobnych transformacji rynkowych w innych krajach UE.

Liberalizacja rynku gazu wzorowana na rozwiązaniach elektroenergetyki

W dniu 1 sierpnia br. weszła w życie nowelizacja ustawy – Prawo energetyczne mocą której do ustawy dodano art. 5b(1)[1]. Choć nie wynika to wprost z treści nowego przepisu, jego celem jest ułatwienie wydzielenia z Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. spółki zajmującej się sprzedażą detaliczną gazu. Nowa regulacja art. 5b(1) Prawa energetycznego przewiduje, że z dniem wyodrębnienia z przedsiębiorstwa energetycznego dostarczającego odbiorcom gaz ziemny zorganizowanej części tego przedsiębiorstwa i wniesienia jej aportem do innego przedsiębiorstwa energetycznego wykonującego działalność gospodarczą w zakresie obrotu paliwami gazowymi stroną dotychczasowych umów, na podstawie których dostarczany był odbiorcom gaz ziemny, stanie się wydzielony podmiot. Nie będzie zatem potrzeby zawierania przez nowego sprzedawcę kolejnych umów z odbiorcami. Odbiorca będzie miał natomiast możliwość wypowiedzenia dotychczasowej umowy bez ponoszenia kosztów lub odszkodowań w terminie 30 dni od dnia otrzymania stosownej informacji od przedsiębiorstwa energetycznego, z którego wyodrębniono zorganizowaną część. Informacja o możliwości wypowiedzenia umowy powinna zostać przekazana odbiorcom w terminie 3 miesięcy od dnia wyodrębnienia.

Wydzielenie z PGNiG spółki zajmującej się sprzedażą detaliczną gazu ziemnego ma na celu realizację tzw. obliga giełdowego, czyli nałożonego na przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się obrotem paliwami gazowymi obowiązku sprzedaży części gazu ziemnego na giełdach towarowych lub na rynku organizowanym przez podmiot prowadzący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej rynek regulowany. Obligo giełdowe wprowadzone zostało do polskiego porządku prawnego na mocy ustawy z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw, określanej również mianem „małego trójpaku energetycznego”, która to ustawa weszła w życie z dniem 11 września 2013 r. Wolumen surowca objęty wyżej wymienionym obowiązkiem ulega stopniowemu zwiększeniu. Początkowo wynosił on nie mniej niż 30% gazu ziemnego wysokometanowego wprowadzonego do sieci przesyłowej, od 01 stycznia 2014 r. – nie mniej niż 40%, a od 01 stycznia 2015 r. wynosić będzie nie mniej niż 55%. Lepszy dostęp do rynku gazowniczego miała zapewnić – obok nowelizacji prawa energetycznego – również zmiana ustawy z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych, mająca na celu zmniejszenie potencjalnych kosztów pośrednictwa w zawieraniu transakcji giełdowych oraz umożliwienie wszystkim przedsiębiorstwom energetycznym, w szczególności prowadzącym działalność w zakresie obrotu paliwami gazowymi, uzyskania statusu członka giełdy towarowej i zawierania transakcji na giełdzie na własny rachunek, a nie za pośrednictwem domów maklerskich.

PGNiG nie wykonało obliga giełdowego za 2013 r., zaś przyczyny tego upatruje się głównie w dysproporcji pomiędzy poziomem obliga a niższym zapotrzebowaniem na gaz wśród podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu tym surowcem. Z tego też względu Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy PGNiG uchwałą z dnia 24 kwietnia 2014 r. wyraziło zgodę na wniesienie zorganizowanej części przedsiębiorstwa spółki PGNiG aportem do spółki PGNiG Obrót Detaliczny Sp. z o. o.[2] Spółka ta – zajmująca się handlem detalicznym – ma dokonywać zakupu gazu od PGNiG za pośrednictwem giełdy, realizując w ten sposób ustawowy poziom obliga.

Warto odnotować, że rozwiązanie takie wzorowane jest na przeprowadzonych w 2007 r. działaniach liberalizacyjnych na rynku energii elektrycznej, kiedy to nastąpiło podmiotowe rozdzielenie działalności związanej z obrotem oraz dystrybucją energii elektrycznej. Choć nie stało się to na samym początku (w pierwszych latach funkcjonowania nowego modelu rynku liczba gospodarstw domowych, które decydowały się na zmianę sprzedawcy energii elektrycznej była znikoma), to ostatecznie mechanizmy rynkowe zafunkcjonowały i wykreowały rzeczywistą konkurencję na rynku sprzedawców energii elektrycznej.

Proces liberalizacji polskiego rynku gazu ziemnego

Wprowadzenie w 2013 roku obliga giełdowego stanowiło jeden z elementów liberalizacji polskiego sektora gazowniczego i powiązane jest z planowanym rozpoczęciem funkcjonowania w 2015 r. jednolitego rynku gazu ziemnego w Unii Europejskiej (co stanowi realizację założeń Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 lipca 2009 r.[3]) Istotą regulacji jest stworzenie docelowo zharmonizowanego i pozbawionego barier rynku gazu ziemnego, obejmującego wszystkie kraje członkowskie Unii Europejskiej, działającego w oparciu o zasady pełnej konkurencji. Na tak ukształtowany rynek sektora gazowniczego składają się w szczególności następujące elementy: skuteczne oddzielenie działalności w zakresie dostaw i produkcji gazu od działalności sieciowej (unbundling); udostępnianie infrastruktury sieciowej przez właściciela lub operatora podmiotom trzecim, zapewniające im niedyskryminacyjny dostęp do sieci przemysłowych i dystrybucyjnych, czyli tzw. third party access (TPA); dywersyfikacja źródeł pozyskania gazu (import gazociągami, LNG oraz produkcja krajowa); możliwość dokonania wyboru dostawcy surowca oraz uwolnienie cen dla odbiorców końcowych.

W Polsce jako główną barierę dla rozwoju konkurencji na rynku gazu ziemnego postrzegano obowiązek przedkładania przez przedsiębiorstwa energetyczne do zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu Regulacji taryf na gaz ziemny sprzedawany wszystkim grupom odbiorców, w tym również na rynku hurtowym. Co prawda w art. 49 prawa energetycznego przewidziana została możliwość zwolnienia przez Prezesa URE przedsiębiorstwa energetycznego z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia, jednak Prezes URE mógł skorzystać z tego uprawnienia jedynie w przypadku stwierdzenia, że dane przedsiębiorstwo działa w warunkach konkurencji. Ustawodawca jednocześnie wskazał, że przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu przedsiębiorstwa ze wskazanego obowiązku administracyjnego bierze się pod uwagę takie cechy rynku paliw, jak liczba uczestników i wielkości ich udziałów w rynku, przejrzystość struktury i zasad funkcjonowania rynku, istnienie barier dostępu do rynku czy równoprawne traktowanie uczestników rynku.

Zważywszy na monopolistyczną pozycję na polskim rynku gazowym PGNiG, brak dodatkowej infrastruktury rynkowej (giełdy, platformy obrotu) oraz ograniczone możliwości pozyskania przez podmioty trzecie mocy przesyłowych i pojemności magazynowych, polski rynek gazownictwa nie spełniał warunku konkurencyjności i nie dawał możliwości tzw. „uwolnienia cen gazu”. Z tego też względu Prezes URE opublikował w styczniu 2013 r. „Mapę drogową uwolnienia cen gazu ziemnego”, określającą pakiet działań mających na celu eliminację barier rynkowych dla przedsiębiorstw i wprowadzenie rynkowych metod kształtowania cen gazu ziemnego dla wszystkich odbiorców. Jako główne priorytety Prezes URE określił następujące zadania: 1) stworzenie podstaw do uwolnienia cen dla odbiorców komercyjnych, 2) rozwój konkurencji na krajowym rynku gazu ziemnego i integracja z rynkami regionalnymi UE oraz 3) stworzenie warunków do uwolnienia cen dla małych odbiorców i gospodarstw domowych. Prezes URE podkreślił przy tym, że warunkiem niezbędnym dla liberalizacji rynku gazu ziemnego jest uruchomienie hurtowego rynku tego surowca, zaś jako narzędzie, które może do tego doprowadzić, wskazał wprowadzenie obowiązku publicznej sprzedaży gazu ziemnego na giełdach towarowych, czyli właśnie tzw. obligo giełdowe.

Efektem powyższych działań mających na celu stworzenie płynnego rynku hurtowego był Komunikat Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (nr 2/2013) z dnia 19 lutego 2013 r., w którym poinformowano, że wszystkie przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesję na obrót paliwami gazowymi po złożeniu wniosku mogą uzyskać zwolnienie z obowiązku przedkładania do zatwierdzenia taryf na paliwa gazowe w zakresie ich sprzedaży do przedsiębiorstw energetycznych prowadzących obrót paliwami gazowymi. Prezes URE, uzasadniając swoją decyzję, wskazał m.in. na rozdział działalności sieciowej oraz handlowej, stały wzrost liczby podmiotów posiadających koncesję na obrót paliwami gazowymi, jak również istnienie alternatywnych możliwości pozyskania gazu ziemnego na rynku hurtowym w stosunku do oferty podmiotu dominującego, czyli PGNiG. Zważywszy na powyższe zmiany uznano, że segment hurtowego obrotu gazem ziemnym spełnia wystarczające przesłanki uznania go za rynek konkurencyjny.[4]

Struktura polskiego rynku gazu

Pozycja dominująca na polskim hurtowym rynku gazu należy do spółki PGNiG. Z informacji opublikowanej przez Prezesa URE wynika, że na koniec pierwszego kwartału roku 2014 koncesję na obrót paliwami gazowymi posiadało 130 podmiotów, jednak tylko 42 przedsiębiorstwa aktywnie uczestniczyły w obrocie gazem ziemnym. Dla porównania – na koniec grudnia roku 2013 koncesję na obrót paliwami gazowymi posiadało 126 przedsiębiorstw energetycznych, z czego tylko 36 aktywnie uczestniczyło w obrocie gazem ziemnym[5].

Publikowane przez Prezesa URE wyniki monitoringu zmian sprzedawcy gazu wskazują, że na przestrzeni dwóch lat, tj. od końca roku 2011 do końca roku 2013, odnotowano łącznie 429 zmian sprzedawcy gazu. Proces ten rozwija się jednak dość dynamicznie, albowiem w pierwszym kwartale 2014 r. kolejnych 51 odbiorców końcowych dokonało zmiany przedsiębiorstwa energetycznego, dostarczającego paliwo gazowe.[6]