Obowiązek utrzymywania zapasów paliw przez przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej lub ciepła – cz. 1

W treści art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 z późn. zm.) (dalej: „pr. en.”) wyrażona została ogólna zasada, zgodnie z którą przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej lub ciepła jest obowiązane utrzymywać zapasy paliw w ilości zapewniającej utrzymanie ciągłości dostaw energii elektrycznej lub ciepła do odbiorców.

Ustawa przewiduje przy tym kilka przypadków, w których dopuszczalne jest obniżenie ilości zapasów paliw poniżej wymaganych przepisami wielkości, jeżeli jest to niezbędne do zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej lub ciepła.

Nadto art. 10 ust. 2 pr. en. stanowi, że na przedsiębiorstwach energetycznych, zajmujących się wytwarzaniem energii elektrycznej lub ciepła, spoczywa obowiązek umożliwienia przeprowadzenia kontroli w zakresie zgodności wielkości zapasów paliw z wymaganymi wielkościami, obniżania zapasów paliw oraz ich uzupełniania.

Wielkości zapasów paliw, sposób ich gromadzenia oraz szczegółowy tryb przeprowadzania kontroli stanu zapasów określa natomiast Rozporządzenie Ministra Pracy, Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 12 lutego 2003 r. w sprawie zapasów paliw w przedsiębiorstwach energetycznych (Dz. U. 2003 Nr 39, poz. 338) (dalej także : „r.z.p.”).

Obowiązek utrzymywania zapasów paliw

Przewidziany w art. 10 ust. 1 pr. en. obowiązek utrzymywania zapasów paliw w ilości zapewniającej utrzymanie ciągłości dostaw energii elektrycznej lub ciepła do odbiorców ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego i nałożony został na wszystkie przedsiębiorstwa energetyczne, zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej lub ciepła. Ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków w tym zakresie, zaś jedyną przesłanką istnienia wskazanego powyżej obowiązku jest wytwarzanie przez przedsiębiorstwo energetyczne energii elektrycznej lub ciepła.

Utrzymywane przez przedsiębiorstwa energetyczne zapasy paliw mają za zadanie umożliwić utrzymanie ruchu tych przedsiębiorców tak, aby mogły one zachować zdolność do nieprzerwanego dostarczania energii elektrycznej, paliw gazowych lub ciepła swoim odbiorcom. Termin „zapas” z samej definicji wskazuje na określoną ilość dóbr, bieżąco nie wykorzystywanych a przeznaczonych na przetworzenie w sytuacjach kryzysowych. Ma on za zadanie zabezpieczenie odbiorców przed ewentualnym niedoborem danego dobra. W kontekście analizowanego rozporządzenia należy stwierdzić, iż zapas węgla ma zapewniać w sytuacjach kryzysowych ciągłość dostaw ciepła do odbiorców przez określoną ilość dni. Celem jest zapewnienie zaspokojenie potrzeb ludności na dany produkt w przyszłości na określony okres czasu w sytuacjach awaryjnych^[1].

Jak wskazano już powyżej, szczegółowy zakres obowiązków, w tym wielkość zapasów paliw, sposób ich gromadzenia oraz szczegółowy tryb przeprowadzania kontroli stanu zapasów określone zostały w Rozporządzeniu Ministra Pracy, Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 12 lutego 2003 r. w sprawie zapasów paliw w przedsiębiorstwach energetycznych. Zgodnie z tymże rozporządzeniem, obowiązek utrzymywania zapasów dotyczy węgla kamiennego, węgla brunatnego oraz oleju opałowego. Przewidziane zostały różne sposoby gromadzenia zapasów paliw – mogą one być gromadzone w magazynach, zbiornikach i na składowiskach sąsiadujących z miejscem wytwarzania energii, w sposób zapewniający bezpieczeństwo osób i składowania, ochronę środowiska oraz umożliwiający składowanie i pobieranie paliw w sposób ciągły w ciągu całego roku (§ 4 r.z.p.).

Ponadto, jeżeli chodzi o zapasy węgla brunatnego, ze względu na jego właściwości fizyko-chemiczne, które determinują bliskie umiejscowienie kopalń węgla brunatnego i przedsiębiorstw energetycznych wytwarzających energię elektryczną lub ciepło na bazie tego paliwa, prawodawca umożliwił zaliczanie do jego zapasu (w wielkości 20-dobowego zużycia), utrzymywanego przez zobowiązane przedsiębiorstwa energetyczne, również węgiel brunatny utrzymywany przez dostawcę, na podstawie umowy sprzedaży zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym na okres nie krótszy niż rok, jeżeli transport węgla brunatnego od dostawcy do miejsca jego składowania sąsiadującego z miejscem wytwarzania energii jest realizowany w sposób zapewniający utrzymanie ciągłości dostaw paliwa dla przedsiębiorstwa energetycznego, przy użyciu środków transportu przeznaczonych i wykorzystywanych wyłącznie w tym celu (§ 2 ust. 1a r.z.p.). Za zapas węgla brunatnego gromadzony i utrzymywany przez dostawcę może być uznany również węgiel brunatny w złożu odkrywkowej kopalni węgla brunatnego, przygotowany do wydobycia i dostarczenia do miejsca składowania sąsiadującego z miejscem wytwarzania energii (§ 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 r.z.p.). Rozwiązanie to zapewnia zarówno zachowanie ciągłości dostaw energii do odbiorców, jak i bezpieczeństwo osób i składowania (np. ochrona przed samozapłonem węgla)^[2].

R.z.p. określa również minimalne ilości obowiązkowych zapasów paliw, które to ilości zależne są od sposobu dostarczania lub miejsca składowania zapasów. I tak dla węgla kamiennego jest to ilość odpowiadająca co najmniej:

a)    trzydobowemu zużyciu, jeżeli węgiel kamienny jest dostarczany przy użyciu taśmociągów, do miejsca składowania sąsiadującego z miejscem wytwarzania energii, bezpośrednio z wydobywającej go kopalni, a dostawca w umowie sprzedaży zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym na okres nie krótszy niż rok zobowiąże się do gromadzenia i utrzymywania zapasów na składowisku dostępnym w każdym czasie na potrzeby tego przedsiębiorstwa, w ilości co najmniej czternastodobowego zużycia;

a)    dwudziestodobowemu zużyciu, jeżeli węgiel kamienny jest dostarczany transportem kolejowym lub samochodowym oraz przy użyciu taśmociągów do miejsca składowania sąsiadującego z miejscem wytwarzania energii, a odległość składowiska zapasów węgla kamiennego od wydobywających go kopalń, które dostarczają łącznie 70% przewidywanego zużycia węgla kamiennego, jest nie większa niż 50 km;

b)    trzydziestodobowemu zużyciu, jeżeli zapasy węgla kamiennego znajdują się w miejscu składowania sąsiadującym z miejscem wytwarzania energii, a ich dostarczanie nie spełnia warunków określonych w lit. a i b.

Zapasy w postaci węgla brunatnego muszą być utrzymywane w ilości odpowiadającej co najmniej dwudziestodobowemu zużyciu (§ 2 ust. 1 pkt 2 r.z.p.), natomiast zapasy w postaci olejów opałowych – w ilości odpowiadającej co najmniej dwudziestodobowemu zużyciu, jeżeli olej opałowy jest dostarczany transportem kolejowym lub samochodowym do miejsca składowania sąsiadującego z miejscem wytwarzania energii (§ 2 ust. 1 pkt 3 r.z.p.).

W przypadku gdy przedsiębiorstwo energetyczne zużywa węgiel kamienny, brunatny oraz olej opałowy, zapasy poszczególnych rodzajów tych paliw są utrzymywane w ilości ustalonej w sposób określony powyżej  (§ 2 ust. 3 r.z.p.).

Wielkość zapasu paliw, określona jako trzy-, trzydziesto- lub dwudziestodobowe zużycie wyliczana jest na podstawie wskazanego w rozporządzeniu algorytmu, opartego na średnim dobowym zużyciu paliwa w danym okresie i wskazanym w rozporządzeniu współczynniku dla każdego miesiąca roku. Jak stanowi § 3 r.z.p., zużycie dobowe w poszczególnych miesiącach, ustala się w następujący sposób:

1)   od dnia 1 listopada do dnia 31 marca – jako iloczyn średniego dobowego zużycia w tym okresie w trzech ostatnich latach i współczynnika wynoszącego w poszczególnych miesiącach:

a)  1,1 – w listopadzie;

b)  1,2 – w grudniu;

c)  1,3 – w styczniu;

d)  1,0 – w lutym;

e)  0,8 – w marcu;

2)   od dnia 1 kwietnia do dnia 31 października – jako iloczyn średniego dobowego zużycia w tym okresie w trzech ostatnich latach i współczynnika wynoszącego w poszczególnych miesiącach:

a)  0,8 – w okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 30 września;

b)  1,0 – w październiku.

Ponadto, w przypadku gdy:

1) przedsiębiorstwo energetyczne rozpoczyna działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła bądź wykonuje tę działalność w okresie krótszym niż trzy lata,

2) występuje zmiana wielkości zużycia paliw w przedsiębiorstwie energetycznym w wyniku uruchomienia nowych lub zmodernizowanych urządzeń lub zmiany rodzaju i jakości zużywanych paliw,

– średnie dobowe zużycie paliw w poszczególnych okresach, ustala się jako wielkości planowane średniego dobowego ich zużycia w tych okresach.

Jak przy tym wskazał Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wielkość zapasów powinna być taka sama dla każdego dnia danego miesiąca, albowiem ustalana jest ona jako wielokrotność zużycia dobowego w konkretnym miesiącu. Przedsiębiorstwa energetyczne są zatem zobligowane do utrzymywania zapasów paliw w jednakowej wielkości każdego dnia danego miesiąca. Ustawodawca nie wskazał bowiem, aby „trzydziestodobowe zużycie” dotyczyło kolejnych trzydziestu dób, czy też aby występowała możliwość obliczania „trzydziestodobowego zużycia” przy zastosowaniu różnych współczynników, jeśli kolejne doby występują w różnych miesiącach.^[3]

W praktyce URE uznano, że wysokość zapasu w danym miesiącu jest wielkością stałą, a sposób jej liczenia nie odnosi się do kolejnych dób. Wielkość zapasu ulega zmianie nie w okresach dziennych, ale w okresach miesięcznych i uzależniona jest od współczynnika korygującego^[4].

Przedstawiciele judykatury podkreślają, że za wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pr. en., należy rozumieć utrzymywanie zapasów paliw określonego rodzaju i w ilości określonej przepisami r.z.p. Jak bowiem wskazał w jednym z wyroków Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów: „nie ma wątpliwości, że obowiązek utrzymywania zapasów paliwa dotyczy konkretnego jego rodzaju. Nie stanowi zatem wykonania obowiązku, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 lutego 2003 r., gromadzenie innych paliw, które mogą być spalane w źródłach wytwarzania ciepła lub energii elektrycznej w tym biomasy czy paliw ciekłych”.^[5] Stanowisko to podzielone zostało również w wyroku z dnia 24 lipca 2009 r., w uzasadnieniu którego SOKiK wskazał, że „wyłącznie zapas paliw spełniający wymogi rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 lutego 2003 r. co do rodzaju paliwa, wielkości i sposobu gromadzenia, stanowi zapas spełniający wymóg zagwarantowania ciągłości dostaw energii elektrycznej lub ciepła do odbiorców.”^[6]

Możliwość obniżenia ilości zapasów paliw

Przepisy Prawa energetycznego przewidują pewne przypadki, w których przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej lub ciepła, może obniżyć ilość zapasów paliw poniżej wielkości określone przepisami Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 2003 r., jeżeli jest to niezbędne do zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej lub ciepła. Jak stanowi art. 10 ust. 1a pr. en., obniżenie ilości zapasów paliw jest możliwe w przypadku:

1) wytworzenia, na polecenie właściwego operatora systemu elektroenergetycznego, energii elektrycznej w ilości wyższej od średniej ilości energii elektrycznej wytworzonej w analogicznym okresie w ostatnich trzech latach, lub

2) nieprzewidzianego istotnego zwiększenia produkcji energii elektrycznej lub ciepła, lub

3) wystąpienia, z przyczyn niezależnych od przedsiębiorstwa energetycznego, nieprzewidzianych, istotnych ograniczeń w dostawach paliw zużywanych do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła.

Aby zaistniała możliwość obniżenia ilości zapasów paliw musi więc dojść do ziszczenia się co najmniej jednej z trzech wyżej wymienionych przesłanek, zaś obniżenie ilości zapasów paliw musi być niezbędne do zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej lub ciepła. Wszystkie wskazane powyżej przesłanki powodowane są czynnikami nieprzewidzianymi i niezależnymi od zobowiązanego przedsiębiorstwa energetycznego. Jak wskazuje się w doktrynie, zdarzenia takie mogą zaistnieć np. w przypadku nagłego zwiększonego zapotrzebowania odbiorców na energię czy też strajków lub wypadków w kopalniach będących dostawcami paliwa.^[7]

W razie zaistnienia jednej z opisanych powyżej sytuacji i skorzystania przez przedsiębiorstwo energetyczne z możliwości obniżenia ilości zapasów paliw, zapasy te winny zostać uzupełnione do poziomu wymaganego przepisami r.z.p. w terminie dwóch miesięcy od ostatniego dnia miesiąca, w którym rozpoczęło się obniżanie ilości zgromadzonych zapasów paliw (art. 10 ust. 1b pr. en.).

Jeżeli z przyczyn niezależnych od zobowiązanego przedsiębiorstwa energetycznego nie jest możliwe uzupełnienie zapasów we wskazanym powyżej terminie dwóch miesięcy, przedsiębiorstwo energetyczne może zwrócić się do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z pisemnym wnioskiem o wyznaczenie dłuższego terminu do uzupełnienia zapasów paliw. Wniosek ten powinien zostać złożony nie później niż na 30 dni przed upływem „podstawowego” dwumiesięcznego terminu na uzupełnienie zapasów paliw i powinien zawierać szczegółowe uzasadnienie i harmonogram uzupełnienia zapasów (art. 10 ust. 1c i 1d pr. en.).

Prezes URE może w takiej sytuacji wyznaczyć w drodze decyzji administracyjnej dłuższy termin na uzupełnienie zapasów paliw do wielkości oznaczonych przepisami r.z.p. Termin ten nie może być jednak dłuższy niż cztery miesiące od ostatniego dnia miesiąca, w którym rozpoczęto obniżanie zapasów paliw. Prezes URE może zatem wydłużyć ustawowy termin dwóch miesięcy jedynie o maksymalnie dwa kolejne miesiące. Należy przy tym zaznaczyć, że Prezes URE wydając decyzję w przedmiocie wyznaczenia dłuższego terminu na uzupełnienie zapasów paliw, bierze pod uwagę zapewnienie ciągłości dostaw energii elektrycznej lub ciepła i – działając w ramach uznania administracyjnego – ocenia wniosek pod względem zasadności. Oznacza to, że nie ma on obowiązku w każdej sytuacji przychylić się do wniosku przedsiębiorstwa energetycznego o wyznaczenie dłuższego terminu na uzupełnienie zapasów paliw.

Od decyzji Prezesa URE, co do której zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stronie przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (art. 30 ust. 2 pr. en.).

Podsumowanie

1. Zgodnie z przepisami pr. en., przedsiębiorstwa energetyczne, zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej lub ciepła, mają obowiązek utrzymywania zapasów paliw w ilości zapewniającej utrzymanie ciągłości dostaw energii elektrycznej lub ciepła do odbiorców (art. 10 ust. 1 pr. en.).
2. R.z.p. stanowi, iż ww. obowiązek utrzymywania zapasów dotyczy węgla kamiennego, węgla brunatnego oraz oleju opałowego. Wielkość zapasu paliw, określona jako trzy-, trzydziesto- lub dwudziestodobowe zużycie, wyliczana jest na podstawie wskazanego w rozporządzeniu algorytmu, opartego na średnim dobowym zużyciu paliwa w danym okresie i wskazanym w rozporządzeniu współczynniku dla każdego miesiąca roku.
3. Zapasy mogą być gromadzone w magazynach, zbiornikach i na składowiskach sąsiadujących z miejscem wytwarzania energii, w sposób zapewniający bezpieczeństwo osób, składowania i ochronę środowiska oraz umożliwiający składowanie i pobieranie paliw w sposób ciągły w ciągu całego roku.
4. Sytuacje, w których przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej lub ciepła mogą obniżyć wielkości zapasów paliw, a także warunki, których muszą dotrzymać, by z tego uprawnienia skorzystać, regulują przepisy art. 10 ust. 1a – 1d pr. en. Obniżenie zapasów paliw poniżej wielkości określonych w r.z.p. może nastąpić, jeżeli jest to niezbędne do zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej lub ciepła, w przypadku:
   1. wytworzenia, na polecenie właściwego operatora systemu elektroenergetycznego, energii elektrycznej w ilości wyższej od średniej ilości energii elektrycznej wytworzonej w analogicznym okresie w ostatnich trzech latach, lub
   2. nieprzewidzianego istotnego zwiększenia produkcji energii elektrycznej lub ciepła, lub
   3. wystąpienia, z przyczyn niezależnych od przedsiębiorstwa energetycznego, nieprzewidzianych istotnych ograniczeń w dostawach paliw zużywanych do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła.