Zmiany w systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

W stosunku do poprzednio obowiązującej ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji, komentowana ustawa zapewnia transpozycję pominiętych elementów dyrektywy 2009/29/WE  Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, regulujących m.in. zjawisko ucieczki emisji oraz derogacji dla energetyki. Nowa ustawa wprowadza także szereg innych zmian, w tym w zakresie podstawowych definicji jakimi się posługuje.

Działania objęte i wyłączone z systemu handlu uprawnieniami do emisji

Zakres podmiotowy ustawy (pomijając kwestie dotyczące operacji lotniczych) został określony za pośrednictwem katalogu działań prowadzonych w instalacjach wraz z podaniem wartości progowych  w zakresie zdolności produkcyjnych tych instalacji oraz gazów cieplarnianych przypisanych danemu działaniu, których spełnienie wiąże się z obowiązkiem stosowania ustawy. Katalog ten został sporządzony w załączniku nr 1 do ustawy.

Załącznik wskazuje więc trzy rodzaje działań:

• działania, które ze względu na swój przedmiot zawsze będą włączone do systemu,
• działania, które włączone są do systemu jedynie w przypadku, gdy prowadzone są w instalacjach o mocy cieplnej przekraczającej 20 MW,
• działania, które włączone są do systemu jedynie w przypadku, gdy dotyczą produkcji przekraczającej w danej instalacji określonej ilość wyrobów w jednostce czasu.

W III okresie rozliczeniowym, poza działaniami produkcyjnymi, uwzględniono również w systemie EU ETS działania związane z wychwytywaniem, przesyłaniem i składowaniem dwutlenku węgla z instalacji objętych system handlu uprawnieniami do emisji (CCS). Zgodnie z założeniami do dyrektywy 2009/29/WE inwestycje w wychwytywanie i składowanie CO2, nie mają być objęte darmowymi uprawnieniami do emisji, mają bowiem stanowić instrument który pozwoli uniknąć przedkładania do rozliczenia uprawnień z emisji przechwyconych – co ma stanowić wystarczającą zachętę do wdrożenia tej technologii dla prowadzących instalacje.

Ustawa za dyrektywą 2003/87/WE wyłącza z systemu instalacje lub części instalacji stosowanych do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów i procesów technologicznych, instalacje wykorzystujące wyłącznie biomasę oraz instalacje spalania odpadów niebezpiecznych lub odpadów komunalnych. W przypadku spalania biomasy, z regulacji ustawy wyłączone zostały tylko te instalacje, które w całości służą wyłącznie do jej spalania.  Wyłączenia te mają swoje szersze uzasadnienie. Mają na celu zapobiegniecie negatywnemu oddziaływaniu przez system na otoczone specjalnym wsparciem obszary: rozwoju i badań oraz odnawialnych źródeł energii. Chodzi więc o nienakładanie dodatkowych zobowiązań w tych priorytetowych dla obszaru Unii sferach,  co mogłoby z pewnością stanowić dodatkowe utrudnienie w rozwoju dziedzin, w których Unia upatruje wzmocnienia własnej gospodarki w świecie i wdrażanymi instrumentami na rzecz ich wsparcia.

Nowa definicja instalacji

Zmianie, w stosunku do poprzednio obowiązującej ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji, uległa definicja instalacji. Ustawodawca zrezygnował z odwołania do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn zm.) tworząc nową definicję, która opiera się na kategorii działań podejmowanych w instalacji. Przez instalację należy rozumieć obecnie takie  stacjonarne urządzenie techniczne lub zespół takich urządzeń, w których są prowadzone jedno lub więcej działań określonych w załączniku nr 1 do ustawy oraz wszelkie inne czynności posiadające bezpośredni techniczny związek ze wskazanymi działaniami prowadzonymi w danym miejscu, które powodują emisję lub mają wpływ na jej wielkość.

Zasadnicza zmiana, to odejście od przyporządkowania danego zespołu urządzeń technicznych do jednej instalacji w oparciu o tożsamość podmiotu dysponującego nimi oraz w oparciu o ich położenie w jednym zakładzie. Nowa definicja, w odróżnieniu od poprzednio obowiązując definicji zaczerpniętej z ustawy – Prawo ochrony środowiska, nie obejmuje też budowli niebędących urządzeniami technicznymi, których eksploatacja może skutkować powstawaniem emisji.

Na gruncie przepisów Prawa ochrony środowiska, orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało w odniesieniu do pojęcia instalacji, wykładnię zgodnie z którą, nieodłączną cechą urządzeń składających się na instalację – ich stacjonarność – należy rozumieć w kontekście zakładu w którym urządzenie techniczne funkcjonuje. Podkreśla się przy tym, że stacjonarność, nie może być rozumiana dosłownie, a więc jako trwałe połączenie urządzenia z gruntem. (patrz. Wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 860/13, LEX nr 1426835). Tak też przyjął NSA w wyroku z dnia 19.04.2013 r. (II GSK 379/13, LEX nr 1337168), który stwierdza że: Cecha „instalacji”, jaką jest „stacjonarność”, nie wyklucza możliwości przemieszczenia urządzenia, jednak jego funkcjonowanie w każdym miejscu jest związane z emisją, czyli konsekwencjami, jakie korzystanie z instalacji może powodować dla środowiska. Cecha stacjonarności nie oznacza więc trwałego związania z gruntem, tak jak przewidują to przepisy Prawa budowlanego, lecz oznacza, że urządzenie techniczne przeznaczone zostały do wykorzystywania i funkcjonowania w danym miejscu, zakładzie.

Kolejnym istotnym omawianym aspektem „instalacji”, jest kwestia technologicznego powiązania urządzeń decydująca o tym, czy dane urządzenia mają charakter indywidulany, czy już stanowią zespól urządzeń, a więc jedną instalację. NSA w wyroku z dnia 23 lipca 2010 r. (II OSK 962/09, LEX nr 694435) stanął na stanowisku, że: odprowadzanie spalin do powietrza z trzech pieców kotłowni przez wspólny komin, nie stanowi o powiązaniu technologicznym tych urządzeń, bowiem w wyniku spalania w piecach węgla, koksu, czy gazu, nie powstaje żaden produkt finalny. O powiązaniu technologicznym urządzeń, można by więc mówić w przypadku takiego funkcjonalnego związku, który służy określonym celom produkcyjnym czy wytwórczym i innym, a powiazanie technologiczne jest konieczne do prawidłowej realizacji takiego procesu.

W komentowanej ustawie zrezygnowano jednak z odwołania do powiązania technologicznego, brak jest więc wskazówek, które ułatwiłyby odkodowanie pojęcia zespołu urządzeń technicznych. Tym samym problematyczne może okazać się ustalanie, kiedy mamy do czynienia z wieloma urządzeniami stanowiącymi samodzielne instalacje, kiedy natomiast stanowią one już zespół, a więc pojedynczą instalację.

Stwierdzenie powiązania technologicznego może budzić wątpliwości, które rzutują na rozstrzygnięcia praktyczne. Kilka urządzeń stacjonarnych powiązanych technologicznie, stanowiąc jedną instalację będzie objęte jednym pozwoleniem. Kilka urządzeń stacjonarnych niepowiązanych technologicznie będzie już wymagało kilku pozwoleń.

Ustawa wskazuje natomiast, że instalacją są takie urządzenia lub ich zespół, w których prowadzi się działania wskazane w załączniku nr I do ustawy, lub inne czynności mające bezpośredni techniczny związek z tymi działaniami wskazanymi w załączniku nr I prowadzonymi w danym miejscu. Jest to pewna wskazówka, pozwalają przyjąć, iż dane urządzenie, w którym prowadzone są wyłącznie czynności powiązane z działaniami wskazanymi w załączniku nr 1, a wpływające na wielkość emisji, składać się będzie na zespół urządzeń stanowiących instalację.

Instalacje wytwarzające energię elektryczną

Nowa ustawa wprowadza także pojęcie instalacji wytwarzającej energię elektryczną, która stanowi kwalifikowaną postać instalacji. Ten typ instalacji został wyróżniony, ze względu na wprowadzany mechanizm odstępstwa od przydziału uprawnień do emisji dla wytwórców energii elektrycznej (tzw. derogacje dla energetyki). Instalacje te mogą uzyskać uprawnienia do emisji w zamian za ponoszone koszty inwestycyjne związane z modernizacją wytwarzania energii elektrycznej. Definicja wskazuje, że instalacją wytwarzającą energię elektryczną jest instalacja, która po dniu 31 grudnia 2004 r. wytwarzała energię elektryczną przeznaczoną do sprzedaży osobom trzecim, i w której nie prowadzi się innych rodzajów działań określonych w załączniku nr 1 do projektu ustawy niż spalanie paliw.

Podstawowym założeniem, jest więc uznanie danej instalacji za wytwarzającej energię elektryczną  (a wiec mogącą otrzymać uprawnień do emisji w ramach derogacji), jedynie jeżeli nie są w niej prowadzone inne działania objęte systemem niż spalanie paliw.

Podinstalacje jako podstawowe jednostki przydziału uprawnień do emisji

Novum w stosunku do poprzednio obowiązującej ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych z dnia 28 kwietnia 2011 r. stanowi także definicja podinstalacji. Definicja ma charakter rozbudowany, wskazując że podinstalajcą jest:

• • oznaczona część instalacji wraz z produktami i odpowiadającą im emisją,
  • oznaczona część instalacji oraz odpowiadającą jej emisją,
  • poziom emisji.

Przy czym wyodrębnieniu podlegają cztery rodzaje podinstalacji:

• • objęte wskaźnikiem emisyjności dla produktów,
  • objęte wskaźnikiem emisyjności opartym na cieple,
  • objęte wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie,
  • wytwarzające emisje procesowe.

Takie ujęcie terminu wynika wprost z metodyki przydzielania bezpłatnych uprawnień do emisji dla instalacji, której wytyczne zostały zawarte w decyzji Komisji 2011/78/UE (zwanej także CIMs.) Starania Komisji zostały skierowane ku harmonizacji przydziału uprawnień w trzecim okresie rozliczeniowym, przy jednoczesnym zabezpieczeniu przed możliwymi nadużyciami lub zaburzeniem konkurencji wewnątrz Wspólnoty. Nowa metodyka zakłada, że to podinstalacje mają stanowić podstawową jednostkę przydziału uprawnień. W III okresie rozliczeniowym zdecydowano się więc na odejście od ustalania bezpłatnego przydziału uprawnień w oparciu o emisję na poziomie instalacji i zastąpienie tego mechanizmu ustalaniem bezpłatnego przydziału w oparciu o emisyjność na poziomie produktu. Zmiana ta oznacza, że podstawą określania przydziałów ma być wsad energetyczny (paliwo lub ciepło) w procesy produkcyjne, których efektem jest wytworzenie określonej ilości produktów lub ciepła oraz powiązane z nimi emisje odnoszące się do konkretnej metody określania przydziału. Państwa członkowskie dokonać muszą podziału każdej instalacji kwalifikującej do bezpłatnych przydziałów uprawnień do emisji na co najmniej jedną z czterech wyżej wymienionych typów podinstalacji.

Przez podinstalacje rozumie się określone czynniki produkcji takie jak: wsad surowcowy i energetyczny, lub produkty wraz powiązanymi emisjami. Zatem podinstalacje nie oznaczają konkretnych urządzeń wchodzących w skład instalacji i nie są także wyznaczane fizycznymi granicami tych urządzeń. Niemniej jednak decyzja Komisji 2011/78/UE wskazuje, że podinstalacje odpowiadać mają w możliwym zakresie fizycznym częściom instalacji. Pomocą w ustalaniu granic danej podinstalacji, stanowić mogą granice niektórych procesów produkcyjnych przyjęte na potrzeby wskaźników produkcyjnych, wskazane w Załączniku nr I do decyzji Komisji z dnia 27 kwietnia 2011 r.  2011/278/UE. W systemie ETS uwzględnione zostały cztery rodzaje metod określania przydziałów do emisji, które wyznaczaj cztery typy podinstalacji:

1. 1. według wskaźnika emisyjności dla produktu. Przydział ten ustalany jest w oparciu o liczbę metrycznych ton CO2 emitowanych dla wyprodukowania  jednostki produktu i ma charakter ogólnowspólnotowy. Wskaźnik został ustalony, jako średnia dla 10% najbardziej efektywnych instalacji pod względem emisji gazów cieplarnianych w całej Unii w latach 2007-2008. Omawiane wskaźniki emisyjności nie są różnicowane ze względu na technologię produkcji, czy wykorzystywane paliwa, warunków klimatycznych, wieku, wielkości ani materiału wsadowego w instalacjach produkujących ten produkt. Załącznik nr I do decyzji Komisji z dnia 27 kwietnia 2011 r.  2011/278/UE, określa wielkości wskaźników dla 52 produktów z 21 sektorów.
   2. według wskaźnika emisyjności opartego na cieple. Przydział ustalany w oparciu o ten wskaźnik ma miejsce, gdy brak jest wskaźnika emisyjności dla produktu, a ciepło jest mierzalne. Stąd metoda ta nazwana jest metodą rezerwową. Wskaźnik ten  obejmuje ciepło, które jest zużywane do wytworzenia produktów, uzyskania energii mechanicznej innej niż wykorzystywanej do produkcji energii elektrycznej, do ogrzewania lub chłodzenia w obrębie instalacji, z wyjątkiem zużycia do produkcji energii elektrycznej, lub jest eksportowane do innej instalacji lub innego podmiotu nieobjętego systemem unijnym, z wyjątkiem eksportu w celu produkcji energii elektrycznej. Wskaźnik ma wielkość stałą, która została w Załączniku nr I do decyzji Komisji z dnia 27 kwietnia 2011 r. 2011/278/UE na poziomie 62,3 uprawnienia na TJ.
   3. według wskaźnika emisyjności opartego na paliwie. Jest to również wskaźnik wykorzystywany w rezerwowej metodzie ustalania wielkości przydziałów, gdyż stosowany jest gdy brak jest wskaźnika emisyjności dla produktu, a ciepło nie jest mierzalne.  Wskaźnik ten odnosi się do emisji wytwarzania niemierzalnego ciepła zużywanego poprzez spalanie paliw do wytwarzania produktów lub uzyskania energii mechanicznej innej niż wykorzystywanej do produkcji energii elektrycznej, do ogrzewania lub chłodzenia w obrębie instalacji, z wyjątkiem zużycia do produkcji energii elektrycznej, w tym spalanie na pochodniach dla zapewnienia bezpieczeństwa. Wskaźnik ten dotyczy więc w emisji nie objętych w procesach dla których określone zostały wskaźniki emisyjności dla produktów i w produkcji ciepła mierzalnego. Wskaźnik ma wielkość stałą, która została w Załączniku nr I do decyzji Komisji z dnia 27 kwietnia 2011 r. 2011/278/UE na poziomie 56,1 uprawnienia na TJ w paliwie.
   4. według podejścia związanego z emisją procesową. Metoda ta stosowana jest, gdy brak jest możliwości zastosowania pozostałych wskaźników wymienionych powyżej, a emisje są tzw. „emisjami procesowymi”. Za takie uznaje się emisje gazów cieplarnianych wymienionych w Załączniku nr I do dyrektywy 2003/87/WE, innych niż dwutlenek węgla, do których dochodzi poza granicami systemowymi wskaźnika dla produktów (jedynym takim gazem jest N2O dla procesu produkcji kwasu glioksalowego i glioksylowego) lub emisje dwutlenku węgla, do których również dochodzi poza granicami systemowi wskaźnika dla produktów, w tym będące efektem spalania niezupełnie utlenionego węgla powstałego w winku ściśle określonych działań, mających na celu produkcję mierzalnego ciepła, niemierzalnego ciepła lub energii elektrycznej (po odjęciu potencjalnych emisji, ze spalania takiej ilości gazu ziemnego, która miałaby tę samą zwartość energii). Lista tych działań obejmuje:

• • chemiczną lub elektrolityczną redukcję związków metali zawartych w rudach, koncentratach lub materiałach wtórnych,
  • usunięcie zanieczyszczeń z metali i ich związków,
  • pirolizy węglanów, z wyjątkiem oczyszczania gazów odlotowych,
  • syntezy chemiczne, w których materiał zawierający węgiel uczestniczy w reakcja, których pierwotnym celem nie jest produkcja ciepła,
  • zastosowanie dodatków lub surowców zawierających węgiel, których pierwotnym celem nie jest produkcja ciepła,
  • chemiczną lub elektrolityczną redukcja tlenków metali lub tlenków niemetali, takich jak tlenki krzemu i fosforany.

Na podstawie zdefiniowanych podinstalacji, możliwe jest określenie dla nich przydziału bezpłatnych uprawnień , co odbywa się w oparciu o przyjętą dla danej podinstalacji metodę przydziału. Powyższe podejście podyktowane jest charakterem systemu przydziału uprawnień w III okresie rozliczeniowym, który jest centralnie koordynowany przez Komisję Europejską, i opierać się ma na jednolitych zasadach dla wszystkich krajów objętych systemem, przy zastosowania możliwie spójnych kryteriów.