Zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeszkodą w rozwoju OZE?

W Sejmie trwają prace nad nowym brzmieniem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przygotowywana nowelizacja, choć zgodnie z intencją autorów ma być dopiero pierwszym krokiem w przekształceniu systemu planowania przestrzennego, wprowadza poważne zmiany w obowiązujących regulacjach. O ile zostaną one uchwalone, wpłyną także istotnie na zasady realizacji inwestycji w odnawialne źródła energii.

Największe znaczenie dla branży OZE będzie miała z pewnością planowana zasada lokalizowania instalacji OZE (oprócz mikroinstalacji) wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której poświęcony jest niniejszy tekst. Jednak zmiany w ustawie dotyczyć będą też innych ważnych kwestii, takich jak sposób wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ograniczenie prawa do ich przenoszenia między podmiotami, wprowadzenie definicji „infrastruktury technicznej”, która rozstrzyga na niekorzyść dotychczasowy spór o możliwość zaliczania do tego typu infrastruktury instalacji OZE (co pozawalało uprościć postępowanie lokalizacyjne).

Dotychczasowe zasady lokalizacji instalacji OZE

Obecnie obowiązujące przepisy nie stoją na przeszkodzie posadowienia instalacji odnawialnego źródła energii w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku gdy brak jest dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W istocie, często właśnie na podstawie takiej decyzji administracyjnej dochodzi do realizacji przedsięwzięć OZE. Co prawda, w wyniku nowelizacji z 2010 r.[1] w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znalazł się art. 10 ust. 2a, mówiący o tym, że w przypadku gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, powinny one zostać uwzględnione w studium. Jednak wbrew początkowym wątpliwościom, zapis ten nie daje gminom możliwości odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji OZE o mocy powyżej 100 kW w sytuacji gdy studium nie ustalało ich rozmieszczenia, nie nakłada też obowiązku sporządzenia miejscowego planu miejscowego dla tych inwestycji. Brak takich uprawnień jest zresztą konsekwencją charakteru prawnego studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), wiążącym jedynie organy administracji samorządowej. Studium nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie stanowi źródła praw i obowiązków dla osób fizycznych i prawnych oraz innych podmiotów[2]. Art. 10 ust. 2a w założeniu ułatwić miał gminom inicjowanie i kontrolowanie inwestycji OZE na ich obszarze, a przez to lepiej kształtować politykę przestrzenną w tym zakresie. Był to jednak przepis kierowany wyłącznie do organów administracji, zobowiązując je m.in. do uaktualniania studium oraz uwzględniania lokalizacji instalacji OZE w nowo uchwalanych planach miejscowych.

Instalacje OZE jak sklepy wielkopowierzchniowe

Tymczasem nowoprojektowane zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oprócz zmniejszenia wielkości mocy, od której gminy zobowiązane są uwzględniać urządzenia wytwarzające energię elektryczną z OZE w studium – ze 100 kW do 40 kW, zakładają także lokalizację instalacji OZE innych niż mikroinstalacje (instalacje o mocy od 40 kW) wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że pod rządzami nowych przepisów nie będzie można zrealizować żadnej instalacji OZE o mocy równej lub większej niż 40 kW na obszarze, dla którego nie przewidziano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości posadowienia tego typu instalacji. Nie będzie więc tym samym możliwości lokalizacji źródeł OZE w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku planu miejscowego, lub planu niezgodnego z zamierzoną inwestycją, konieczne będzie wystąpienie do organu administracji o uchwalenie planu lub jego odpowiednią zmianę, co wiązać się będzie także z koniecznością przeprowadzenia procedury zmiany studium. Skierowanie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji OZE od 40 kW, w świetle nowych przepisów, będzie wiązało się z odmową wszczęcia takiego postępowania (art. 62 ust. 3).

Nowa ustawa prowadzi tym samym do zrównania sytuacji prawnej zarówno małych, jak i większych instalacji OZE, z sytuacją sklepów wielkopowierzchniowych, tj. obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Co takie rozwiązania oznaczają dla inwestorów z branży OZE? Przede wszystkim konieczność przechodzenia przez długotrwałą procedurę planistyczną, począwszy od uchwalenia zmian w studium, aż do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wydłużenie procesu inwestycyjnego

Jest to rozwiązanie uciążliwe dla inwestorów, biorąc pod uwagę, iż sprawnie przeprowadzona procedura zmiany studium oraz uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, dla niewielkiego obszaru, zajmuje obecnie nie mniej niż kilka-kilkanaście miesięcy (przy czym terminy procesowe zostały dodatkowo wydłużone w projektowanej nowelizacji). Nie ma też przepisów, które wprost określałyby, w jakim czasie należy uchwalić nowy plan zagospodarowania przestrzennego, co może prowadzić do znacznego wydłużania w czasie procedury planistycznej. W kwestii sprawności procedury planistycznej wiele zależy także od przebiegu dyskusji publicznej, zgłaszanych wniosków przez strony oraz sposobu ich rozpatrzenia, a także od czasu dokonania wymaganych analiz i uzgodnień. Z perspektywy inwestora, cały proces planistyczny ulegnie znacznemu wydłużeniu. Będzie on także obarczony większą niepewnością.

Brak wpływu na przystąpienie do sporządzania miejscowego planu

Organy administracji publicznej nie są zobowiązane do zmiany lub uchwalenia studium oraz planu miejscowego na wniosek zainteresowanego. Wniosek o zmianę ustaleń w studium uwarunkowań   kierunków zagospodarowania przestrzennego, czy też o wszczęcie postępowania w przedmiocie uchwalenia albo zmiany planu miejscowego ma charakter postulatywny. Nowe przepisy wskazują także, że rada gminy może podjąć uchwałę odmawiając przystąpienia do sporządzania planu miejscowego, albo jego zmiany, jak również na każdym etapie procedury planistycznej może zdecydować o jej umorzeniu, a uchwały te nie podlegają zaskarżeniu. W związku z czym można sobie wyobrazić sytuację, gdy wolą organu jednostki samorządu terytorialnego (lub na skutek jego złej organizacji), całkowicie sparaliżowane zostaną inwestycje budowlane OZE na obszarze gminy, a decyzje organu nie będą podlegały kontroli.

Koszty związane z uchwalaniem planów miejscowych

Nie można zapominać, iż obecnie dla znacznej części powierzchni gmin brak jest miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a jedną z przyczyn tego stanu, jest brak wystarczających środków w budżecie gmin na ten cel. Nowa ustawa wyłącza wprost możliwość ponoszenia kosztów sporządzenia planu przez podmiot zamierzający realizować inwestycję nie będącą inwestycją celu publicznego. Jedyną zachętą dla gmin do sporządzenia planu na wniosek inwestora (dotyczącego nieruchomości nie mniejszej niż 1 ha) będzie możliwość zawarcia z inwestorem porozumienia o sfinansowaniu przez niego tzw. inwestycji powiązanych, tj. budowy lub przebudowy dróg, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, przyłączy, infrastruktury społecznej lub innych obiektów i urządzeń których realizacja należy do zdań własnych gminy, lub do budowy lokali mieszkalnych i ich nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy lub partycypacji w ich budowie. Trzeba jednak mieć na względzie, że instrument ten nie będzie dostępny dla mniejszych inwestycji (poniżej 1 ha), a dla pozostałych może okazać się nieprzydatny ze względu jego kosztowność.

Projektowane zmiany hamulcem dla inwestycji w odnawialne źródła energii

Planowanej nowelizacji przyświeca cel wzmocnienia roli miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w procesie kształtowania ładu przestrzennego, które wbrew pierwotnym założeniom w wielu gminach zostały „zastąpione” decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wywiera negatywny wpływ na sposób kształtowania przestrzeni. W uzasadnieniu projektu czytamy także, że jego celem jest ograniczenie konfliktów społecznych na tle lokalizacji uciążliwych inwestycji, do których zaliczone zostały farmy wiatrowe i inne instalacje OZE.

W ocenach na temat proponowanej nowelizacji poddaje się w wątpliwość, czy zastosowane środki zostały odpowiednio wyważone i dopasowane do celów, które mają zostać dzięki nim osiągnięte. Omawiane przepisy z nieuzasadnionych przyczyn w sposób bardziej rygorystyczny traktują obiekty OZE, aniżeli inne rodzaje inwestycji, które cechują się nierzadko znacznie większym wpływem na środowisko i na przestrzeń publiczną, a co do których brak jest obowiązku uchwalania planu miejscowego. W sposób negatywny trzeba też ocenić odejście od przyjętej w ustawie granicznej wielkości obiektów OZE o mocy 100 kW i przyjęcie kryteriów, według których wszystkie instalacje (nie mniejsze niż 40 kW), bez względu na zastosowaną technologię i skalę przedsięwzięcia, traktowane są jednakowo. Trudno zgodzić z podejściem, według którego elektrownia fotowoltaiczna o mocy 40 kW, powinna być obarczona takimi samymi wymogami procedury planistycznej, jak np. elektrownia wiatrowa o mocy 4 MW.

Mając na uwadze sytuację planistyczną w gminach (w końcu roku 2013 planami pokryte było jedynie 28,6 % powierzchni kraju[3]), istnieje poważna obawa że planowane rozwiązanie, zgodnie z którym budowa instalacji OZE będzie możliwa jedynie w przypadku, gdy obiekt będzie przewidziany w uchwalonym i obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanie się istotnym hamulcem w rozwoju tego sektora (szczególnie zaś dla małych instalacji). Taki stan będzie także zagrożeniem dla wypełnienia zobowiązań klimatycznych Polski. Projekt ustawy, nakładający znaczne rygory na inwestycje OZE, a przede wszystkim jednak, pozbawiający inwestorów realnego wpływu na przebieg i tempo procesu planistycznego, pozostaje niespójny z określonymi jako priorytetowe, krajowymi celami uzyskania 20 % udziału energii ze źródeł odnawialnych do 2020 r. Jednocześnie projekt prowadzi do nadmiernego ograniczenia praw jednej grupy inwestorów, i to właśnie tej, która przysłużyć się miała zabezpieczeniu ważnych interesów publicznych w zakresie energetyki i ochrony środowiska, a także realizacji przyjętych strategii rozwojowych i zobowiązań międzynarodowych.

Przepisy dotyczące planowania przestrzennego odgrywają podstawową rolę w prowadzeniu działalności inwestycyjnej, decydując o przebiegu i tempie rozwoju infrastruktury kraju, a w konsekwencji mają niebagatelny wpływ na rozwój poszczególnych sektorów gospodarki. Normy planistyczne ingerują w znaczną część życia publicznego i gospodarczego lokalnej społeczności, stanowić więc muszą pewien kompromis, dążąc do zachowania proporcjonalnego uwzględnia poszczególnych interesów prywatnych i publicznych oraz dóbr które chronią. Niestety nowelizacja ustawy o planowaniu przestrzennym, która w sposób niewyważony ingeruje w rynek energii odnawialnych, nie będzie sprzyjała realizacji polityki przestrzennej zgodnej z tymi podstawowymi zasadami.