Skutki wadliwego unieważnienia

Obowiązująca na gruncie prawa zamówień publicznych zasada celowości postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nakazuje zamawiającemu zakończyć postępowanie poprzez dokonanie wyboru oferty najkorzystniejszej i zawarcie pisemnej umowy w sprawie zamówienia. Tylko w wyjątkowych wypadkach, ściśle określonych w art. 93 ustawy – Prawo zamówień publicznych (PZP), zamawiający ma możliwość unieważnienia postępowania.

Czynność unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego – mimo braku przesłanek określonych w art. 93 PZP – uważana jest w doktrynie za bezskuteczną. Jak podkreśla w swoim orzecznictwie Krajowa Izba Odwoławcza (KIO), celem prowadzenia postępowania powinno być udzielenie zamówienia publicznego, nie jest zatem możliwe unieważnienie postępowania bez wskazania wystąpienia istotnej przyczyny, zwłaszcza w sytuacji, gdy cel ten jest możliwy do osiągnięcia, a brakuje jedynie woli zawarcia umowy po stronie zamawiającego.¹ Regulacja ustawowa zawarta w art. 93 PZP pełni wobec tego funkcję gwarancyjną, zmierzając do zapewnienia braku uznaniowości w działaniu zamawiającego w odniesieniu do instytucji unieważnienia postępowania.

Nadużycie instytucji unieważnienia postępowania stanowi bez wątpienia naruszenie przepisów PZP, co może mieć wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia.² Należy wobec tego przyjąć, że w razie dokonania przez zamawiającego unieważnienia postępowania ponadprogowego bez podstawy prawnej, wykonawcy mogliby skorzystać ze środków ochrony prawnej określonych w art. 179 i nast. PZP, w szczególności wnieść odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej KIO, w której kompetencji leży w szczególności nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności podjętych niezgodnie z PZP. Izba byłaby zatem władna nakazać unieważnienie czynności unieważnienia postępowania, które wróciłoby do stanu sprzed unieważnienia.

Warto również zauważyć, że z opinii prawnej opublikowanej przez Urząd Zamówień Publicznych (UZP) wynika, iż wyroki Krajowej Izby Odwoławczej (KIO) podlegają przymusowemu wykonaniu w trybie egzekucji przewidzianym w KPC. Zastosowanie znajdują tu przepisy odnoszące się do egzekucji świadczeń niepieniężnych, a w szczególności art. 1050 KPC dotyczący egzekucji czynności niezastępowalnych. W razie uchylania się przez zamawiającego od wykonania nakazu określonego w wyroku KIO nakazującego unieważnienia czynności unieważnienia postępowania, sąd mógłby zatem w toku egzekucji podjąć następujące czynności:

• wyznaczyć dłużnikowi (zamawiającemu) termin do wykonania czynności z zagrożeniem karą grzywny w razie jego niewykonania;
• nałożyć na dłużnika (zamawiającego) grzywnę wraz z wyznaczeniem nowego terminu, obwarowanego zagrożeniem kolejną, wyższą grzywną.

Z powyższego wynika, że w trybie art. 1050 KPC wierzyciel (wykonawca) może wielokrotnie domagać się przymuszenia dłużnika (zamawiającego) do wykonania wyroku w drodze nałożenia grzywny.³

Niewykluczona byłaby także możliwość dochodzenia przez wykonawców naprawienia szkody poniesionej w związku z nieuzasadnionym, zawinionym przez zamawiającego przedłużeniem procedury postępowania o udzielenie zamówienia na zasadzie art. 472 KC, zgodnie z którym zamawiający ponosi odpowiedzialność za niezachowanie przez siebie należytej staranności, a także za działania umyślne.

Jednakże na marginesie należy zauważyć, że PZP nie przewiduje w aktualnym stanie prawnym podstaw dla nałożenia przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (UZP) w trybie administracyjnym kary pieniężnej w związku z unieważnieniem postępowania dokonanym z naruszeniem przepisów Ustawy.

Jak wskazano powyżej, polski system prawa przewiduje ochronę prawną interesów wykonawców biorących udział w postępowaniu, zarówno na podstawie KC, jak i PZP, której wyrazem jest m.in. niemożność bezpodstawnego i autorytarnego unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a dopuszczenie dokonania tego rodzaju czynności jedynie po zaistnieniu podstaw enumeratywnie wskazanych przez ustawodawcę.

Wszczynając postępowanie o udzielenie zamówienia, zamawiający de facto zobowiązuje się do zawarcia umowy z wykonawcą, którego oferta, zgodnie z przewidzianą procedurą udzielenia zamówienia, uznana zostanie za ofertę najkorzystniejszą, a wykonawcy temu przysługuje w stosunku do zamawiającego roszczenie wyrażające się m.in. możliwością żądania wydania przez sąd orzeczenia, o którym mowa w art. 64 KC (aktualizujące się na etapie następującym po złożeniu ofert ostatecznych). Ogłoszenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest przy tym porównywane w orzecznictwie KIO ze złożeniem przyrzeczenia publicznego, o którym mowa w art. 919 § 1 KC – ze wskazaniem, że przyrzeczenia tego należy dotrzymać.⁴

Ponadto bezwzględnie obowiązujące przepisy Ustawy stanowią wprost, że na zamawiającym ciąży obowiązek dokonania oceny złożonych ofert (art. 82 i nast. PZP), wyboru oferty najkorzystniejszej (art. 91 ust. 1 PZP), zawiadomienia wykonawców o wyniku postępowania (art. 92 ust. 1 pkt 1-3 PZP) oraz wyznaczenia terminu zawarcia umowy w sprawie zamówienia (art. 92 ust. 1 pkt 4 PZP) i w końcu jej zawarcia (art. 94 ust. 1 PZP).

Oznacza to, że także faktyczne zaprzestanie prowadzenia postępowania na etapie poprzedzającym wybór oferty najkorzystniejszej, nie jest dopuszczalne na gruncie PZP.