Umowa o roboty budowlane należy do grupy umów o największym znaczeniu w praktyce obrotu cywilnoprawnego. Jednocześnie zamówienia, których przedmiotem są roboty budowlane, stanowią istotną część rynku zamówień publicznych. W konsekwencji stosunkowo często można w praktyce spotkać konfigurację, w której inwestor powierzający wykonanie robót budowlanych wykonawcy ma równolegle status zamawiającego publicznego, sektorowego lub subsydiowanego. Natomiast z uwagi na przedmiot umowy i związaną z tym skalę przedsięwzięcia inwestycyjnego wartość zamówienia zazwyczaj przekracza progi stosowania Prawa zamówień publicznych. W takiej sytuacji do zawarcia i wykonania umowy o roboty budowlane znajdują zastosowanie zarówno przepisy Kodeksu cywilnego regulujące ten typ umowy (art. 647-658 k.c.), jak i przepisy Prawa zamówień publicznych dotyczące umów w sprawie zamówienia publicznego i ich wykonania (art. 431-465 p.z.p.).
Przy realizacji zobowiązań wynikających z umowy o roboty budowlane wykonawca może działać osobiście lub posłużyć się podwykonawcami. Powierzenie podwykonawcy robót odbywa się w wyniku zawarcia odrębnej umowy o podwykonawstwo, której stroną nie jest inwestor. Umowa taka zawierana jest pomiędzy wykonawcą a podwykonawcą, bądź pomiędzy podwykonawcą a dalszym podwykonawcą. Na gruncie obu wskazanych powyżej ustaw zasadą jest swoboda powierzenia podwykonawcom wykonania części lub całości robót. Inwestor będzie mógł żądać osobistego świadczenia od wykonawcy jedynie wówczas, gdy wynika to z treści umowy, z ustawy albo z właściwości świadczenia – zgodnie z ogólną regułą przewidzianą w art. 356 § 1 k.c. Natomiast gdy umowa zawierana jest w wyniku udzielenia zamówienia, zamawiający na podstawie art. 121 p.z.p. może również zastrzec obowiązek osobistego wykonania przez wykonawcę kluczowych zadań dotyczących m.in. zamówień na roboty budowlane. W praktyce, z uwagi na złożony i często specjalistyczny charakter robót udział podwykonawców jest nieodłącznym elementem realizacji inwestycji budowlanych.
W konsekwencji jednym z najistotniejszych problemów pojawiających się na tle umów o roboty budowlane jest zagadnienie odpowiedzialności inwestora (zamawiającego) za zapłatę wynagrodzenia należnego podwykonawcom z tytułu wykonanych robót budowlanych. Zagadnienie to zostało uregulowane odrębnie w Kodeksie cywilnym i w Prawie zamówień publicznych, a ustawodawca inaczej określił charakter tej odpowiedzialności i jej przesłanki.
Solidarna odpowiedzialność inwestora za zapłatę wynagrodzenia należnego podwykonawcy w Kodeksie cywilnym
Na podstawie art. 6471 § 1 k.c. inwestor odpowiada solidarnie z wykonawcą (generalnym wykonawcą) za zapłatę wynagrodzenia należnego podwykonawcy z tytułu wykonanych przez niego robót budowlanych, których szczegółowy przedmiot został zgłoszony inwestorowi przez wykonawcę lub podwykonawcę przed przystąpieniem do wykonywania tych robót. Natomiast na mocy art. 6471 § 5 k.c. odpowiedzialność ta rozciąga się również na zapłatę wynagrodzenia dalszemu podwykonawcy, przy czym solidarnie odpowiedzialni są wówczas inwestor i wykonawca z podwykonawcą, który zawarł umowę o podwykonawstwo.
W art. 6471 k.c. ustawodawca przypisał inwestorowi odpowiedzialność względem podwykonawców oraz dalszych podwykonawców, a więc podmiotów trzecich, z którymi nie łączy inwestora stosunek umowny. Jest to zatem odpowiedzialność ustawowa o charakterze gwarancyjnym za cudzy dług wynikający z umów o podwykonawstwo. Powyższy przepis ma przy tym charakter bezwzględnie wiążący, co oznacza, że odpowiedzialność inwestora, w szczególności przesłanki jej powstania, czy zakres przedmiotowy i podmiotowy, nie mogą być modyfikowane w drodze uzgodnień stron umowy o roboty budowlane. Postanowienia umowne sprzeczne z treścią art. 6471 § 1-5 k.c. są nieważne, co odnosi się do samej umowy o roboty budowlane, jak i ewentualnych innych porozumień pomiędzy inwestorem a wykonawcą, które zmierzałyby do modyfikacji odpowiedzialności. Nie jest natomiast wykluczone wyłączenie solidarności – już po powstaniu odpowiedzialności inwestora – na skutek jednostronnego zrzeczenia się solidarności przez podwykonawcę względem inwestora, jako jednego z dłużników solidarnych (art. 373 k.c.) albo na podstawie umowy o zwolnienie z długu (art. 508 k.c.) zawartej przez inwestora i podwykonawcę. Obie te czynności prawne będą skutkowały ustaniem odpowiedzialności solidarnej inwestora względem konkretnego podwykonawcy.
Ustawa jednoznacznie przesądza, że inwestor odpowiada za zapłatę wynagrodzenia solidarnie z podmiotami powierzającymi roboty w ramach umów o podwykonawstwo, tj. wykonawcą i podwykonawcami. Solidarna odpowiedzialność w myśl art. 366 § 1 k.c. oznacza, że wierzyciel (podwykonawca lub dalszy podwykonawca) może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich współdłużników solidarnych łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych. W razie spełnienia świadczenia przez jednego z dłużników zakres roszczenia regresowego określa treść istniejącego między współdłużnikami stosunku prawnego, a w razie braku regulacji w tym zakresie zastosowanie znajduje at. 376 k.c.
Przesłanką powstania solidarnej odpowiedzialności inwestora jest zgłoszenie mu przez wykonawcę lub podwykonawcę szczegółowego przedmiotu robót, które będzie wykonywał podwykonawca, przed przystąpieniem do ich wykonywania. Dla zgłoszenia zastrzeżono wymóg zachowania formy pisemnej pod rygorem nieważności. Jednakże stosownie do art. 6471 § 2 k.c. zgłoszenie nie jest wymagane, jeżeli inwestor i wykonawca określili w umowie, zawartej w formie pisemnej pod rygorem nieważności, szczegółowy przedmiot robót budowlanych wykonywanych przez oznaczonego podwykonawcę. Zgłoszenie udziału podwykonawców w realizacji robót może więc nastąpić zarówno na etapie zawierania umowy – w wyniku zgodnych ustaleń stron, jak i w toku jej wykonywania – jednostronnie przez wykonawcę lub podwykonawcę. Warunkiem jest jednak dokonanie zgłoszenia przed rozpoczęciem wykonywania robót przez podwykonawcę.
Powstanie solidarnej odpowiedzialności jest uzależnione również od zgody inwestora na powierzenie robót podwykonawcy. Ustawodawca przyjął zasadę, że zgoda ta może zostać wyrażona w sposób dorozumiany, gdy inwestor w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia mu zgłoszenia nie złoży podwykonawcy i wykonawcy sprzeciwu wobec wykonywania zgłoszonych robót przez podwykonawcę. Sprzeciw zgłoszony po upływie terminu będzie bezskuteczny. Dla sprzeciwu również zastrzeżono wymóg zachowania formy pisemnej pod rygorem nieważności. Zgoda inwestora odnosi się do wykonywania zgłoszonych robót przez podwykonawcę, a nie do samego zawarcia umowy o podwykonawstwo. Złożenie sprzeciwu przez inwestora skutkuje jedynie brakiem powstania po jego stronie odpowiedzialności solidarnej. Nie ma natomiast wpływu na ważność umowy o podwykonawstwo, ani możliwość uczestniczenia podwykonawcy w realizacji robót budowlanych. Możliwość złożenia sprzeciwu nie odnosi się do sytuacji, w której przedmiot robót budowlanych wykonywanych przez podwykonawcę został określony przez inwestora i wykonawcę w umowie (art. 6471 § 2 k.c.). Poczynienie przez strony umowy o roboty budowlane zgodnych ustaleń w tym zakresie należy poczytywać za zgodę inwestora.
Zakres przedmiotowy odpowiedzialności inwestora został określony w art. 6471 § 3 k.c., zgodnie z którym inwestor ponosi odpowiedzialność za zapłatę podwykonawcy wynagrodzenia w wysokości ustalonej w umowie między podwykonawcą a wykonawcą, chyba że ta wysokość przekracza wysokość wynagrodzenia należnego wykonawcy za roboty budowlane, których szczegółowy przedmiot wynika odpowiednio ze zgłoszenia albo z umowy. Przepis ten ma na celu ochronę inwestora wprowadzając ograniczenie jego odpowiedzialności. W sytuacji gdy wysokość wynagrodzenia podwykonawcy ustalona w umowie podwykonawczej przekracza kwotę, jaką inwestor zobowiązany jest zapłacić wykonawcy, odpowiedzialność inwestora wobec podwykonawcy jest ograniczona do wysokości wynagrodzenia należnego wykonawcy za roboty budowlane, których szczegółowy przedmiot wynika odpowiednio ze zgłoszenia albo z umowy.
Bezpośrednia zapłata przez zamawiającego wynagrodzenia należnego podwykonawcy w Prawie zamówień publicznych
Zbliżone rozwiązania ustawodawca wprowadził na gruncie Prawa zamówień publicznych w odniesieniu do umów, których przedmiotem są roboty budowlane.
Na podstawie art. 465 ust. 1 p.z.p. zamawiający dokonuje bezpośredniej zapłaty wymagalnego wynagrodzenia przysługującego podwykonawcy lub dalszemu podwykonawcy, który zawarł zaakceptowaną przez zamawiającego umowę o podwykonawstwo, której przedmiotem są roboty budowlane, lub który zawarł przedłożoną zamawiającemu umowę o podwykonawstwo, której przedmiotem są dostawy lub usługi, w przypadku uchylenia się od obowiązku zapłaty odpowiednio przez wykonawcę, podwykonawcę lub dalszego podwykonawcę.
Powyższy przepis również jest podstawą ponoszenia przez zamawiającego (inwestora) odpowiedzialności za zapłatę wynagrodzenia podwykonawcom, jednak inny jest jej charakter i przesłanki, a częściowo także zakres. W przeciwieństwie do odpowiedzialności inwestora z art. 6471 k.c. nie jest to bowiem odpowiedzialność solidarna. Jak wynika z art. 369 k.c., zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy lub z czynności prawnej. Przesądzenie o solidarnym charakterze odpowiedzialności wymagałoby wyraźnego wskazania, na które ustawodawca nie zdecydował się w obecnym brzmieniu przepisów. Należy zwrócić w tym miejscu uwagę na zmianę w tym zakresie w stosunku do poprzednio obowiązującego Prawa zamówień publicznych z 2004 r., gdzie w art. 143c ust. 8 (w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.) wskazano, że do solidarnej odpowiedzialności zamawiającego, wykonawcy, podwykonawcy lub dalszego podwykonawcy z tytułu wykonanych robót budowlanych stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy Prawa zamówień publicznych nie stanowią inaczej. W orzecznictwie przyjmowano wówczas, że przepis ten doprecyzował solidarny charakter odpowiedzialności zamawiającego, która wcześniej miała charakter odpowiedzialności in solidum (zob. np. wyrok SN z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt IV CSK 457/17, Legalis nr 1830922).
Mając na uwadze obecne brzmienie art. 465 p.z.p. i brak wyraźnego wskazania na solidarny charakter odpowiedzialności należy przyjąć, że odpowiedzialność zamawiającego i wykonawcy za zapłatę wynagrodzenia podwykonawcom jest odpowiedzialnością in solidum. Instytucja odpowiedzialności in solidum (solidarności niewłaściwej) nie została uregulowana w przepisach. Trzeba zatem wskazać, że jest ona zbliżona swoim charakterem do odpowiedzialności solidarnej, ponieważ polega na istnieniu po stronie kliku współdłużników zobowiązania do spełnienia tego samego świadczenia na rzecz tego samego wierzyciela, gdy obowiązek świadczenia wynika z różnych tytułów prawnych (np. umowa i ustawa). Cechą odróżniającą jest natomiast brak formalnych podstaw (ustawowych lub umownych) do przyjęcia, że odpowiedzialność ma charakter solidarny.
Obowiązek dokonania bezpośredniej zapłaty wynagrodzenia przez zamawiającego ma charakter wyjątkowy. Obowiązek ten i powiązane z nim roszczenie podwykonawcy lub dalszego podwykonawcy aktualizują się dopiero w przypadku uchylenia się od obowiązku zapłaty odpowiednio przez wykonawcę, podwykonawcę lub dalszego podwykonawcę, a więc inaczej, niż w przypadku odpowiedzialności solidarnej, w ramach której warunkiem żądania zapłaty od jednego z dłużników nie jest uchylanie się od zaspokojenia roszczenia przez pozostałych współdłużników.
Odpowiedzialność zamawiającego z art. 465 p.z.p. ma szerszy zakres od odpowiedzialności solidarnej inwestora z art. 6471 k.c. Obejmuje bowiem zapłatę wynagrodzenia z umów o podwykonawstwo, których przedmiotem są zarówno roboty budowlane, jak i dostawy lub usługi.
Przesłanką powstania odpowiedzialności jest zaakceptowanie przez zamawiającego umowy o podwykonawstwo (gdy jej przedmiotem są roboty budowlane) albo przedłożenie zamawiającemu umowy o podwykonawstwo (gdy jej przedmiotem są dostawy lub usługi). Obowiązki w zakresie przedkładania zamawiającemu projektu umowy oraz kopii zawartej umowy uregulowano szczegółowo w art. 464 p.z.p. W odniesieniu do umowy o podwykonawstwo, której przedmiotem są roboty budowlane, po przedłożeniu poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii zawartej umowy, zamawiający zgłasza w formie pisemnej pod rygorem nieważności sprzeciw do umowy o podwykonawstwo. Zamawiający może zgłosić sprzeciw w terminie, którego określenie stanowi obligatoryjne postanowienie umowy zgodnie z art. 437 ust. 1 pkt 2 p.z.p. Podstawa zgłoszenia sprzeciwu mogą być sytuacje wskazane w art. 464 ust. 3 p.z.p. Brak zgłoszenia sprzeciwu w powyższym terminie uważa się za akceptację umowy przez zamawiającego (art. 464 ust. 7 p.z.p.).
Ustawodawca w art. 465 ust. 2-3 p.z.p. ograniczył odpowiedzialność zamawiającego do należności powstałych po zaakceptowaniu umowy o podwykonawstwo, której przedmiotem są roboty budowlane, lub po przedłożeniu zamawiającemu poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii umowy o podwykonawstwo, której przedmiotem są dostawy lub usługi. Ponadto wskazał, że bezpośrednia zapłata obejmuje wyłącznie należne wynagrodzenie, bez odsetek, należnych podwykonawcy lub dalszemu podwykonawcy.
Dokonanie bezpośredniej zapłaty przez zamawiającego poprzedza zwrócenie się do wykonawcy w celu umożliwienia mu przedstawienia uwag dotyczących zasadności bezpośredniej zapłaty. W art. 465 ust. 5 p.z.p. wskazano na możliwe działania zamawiającego w razie zgłoszenia uwag obejmujące niedokonanie bezpośredniej zapłaty, złożenie kwoty wynagrodzenia do depozytu sądowego oraz dokonanie bezpośredniej zapłaty podwykonawcy lub dalszemu podwykonawcy.
Konsekwencją braku solidarnego charakteru odpowiedzialności z art. 465 p.z.p. jest również to, że do wzajemnych rozliczeń zamawiającego i wykonawcy nie znajduje zastosowania art. 376 k.c. dotyczący regresu między współdłużnikami solidarnymi. Rozliczenie w razie spełnienia świadczenia przez zamawiającego zostało uregulowane odrębnie w art. 465 ust. 6 p.z.p., w myśl którego w przypadku dokonania bezpośredniej zapłaty podwykonawcy lub dalszemu podwykonawcy zamawiający potrąca kwotę wypłaconego wynagrodzenia z wynagrodzenia należnego wykonawcy.
Relacja reżimów odpowiedzialności z Kodeksu cywilnego i Prawa zamówień publicznych
Podstawowe pytanie, które nasuwa się w kontekście istnienia odrębnych regulacji zawartych w dwóch różnych ustawach dotyczy wzajemnej relacji, w jakiej pozostają przepisy określające oba reżimy odpowiedzialności, w szczególności czy art. 465 p.z.p. ma charakter lex specialis w stosunku do art. 6471 k.c.
Należy opowiedzieć się za wyrażonym w doktrynie stanowiskiem, że pomimo pozostawienia w art. 465 ust. 8 p.z.p. odesłania do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego w zakresie zasad odpowiedzialności z tytułu wykonanych robót budowlanych, Prawo zamówień publicznych w aktualnym brzmieniu w sposób autonomiczny i wyczerpujący określa wszystkie elementy odpowiedzialności zamawiającego wobec podwykonawców, jak przesłanki, zakres przedmiotowy i podmiotowy, procedurę zapłaty oraz rozliczenie współdłużników. Nie zachodzi konieczność sięgania do Kodeksu cywilnego wobec czego przepisy art. 465 w zw. z art. 464 p.z.p. nie stanowią lex specialis w stosunku do art. 6471 k.c. Oba reżimy odpowiedzialności mają charakter autonomiczny i pozostają w zbiegu alternatywnym (zob. P. Drapała, Odpowiedzialność zamawiającego wobec podwykonawców na podstawie ustawy Pzp – przesłanki, zakres i charakter prawny, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” t. LXXVI, nr 9/2023 (903), s. 16-17).
Przepisy regulujące oba reżimy odpowiedzialności realizują wspólny cel, tj. zapewniają ochronę podwykonawcom robót budowlanych. Z uwagi jednak na inne przesłanki i zakres odpowiedzialność inwestora, będącego jednocześnie zamawiającym, obowiązek zapłaty wynagrodzenia podwykonawcy lub dalszemu podwykonawcy może zaktualizować się w różnych sytuacjach.
Można zatem uznać, że wprowadzenie instytucji bezpośredniej zapłaty podwykonawcom w Prawie zamówień publicznych wzmacnia ochronę podwykonawców w przypadku zawarcia umowy o roboty budowlane w wyniku udzielenia zamówienia.
Podsumowanie
W przepisach Kodeksu cywilnego i Prawa zamówień publicznych ustawodawca przewidział dwa odrębne reżimy odpowiedzialności inwestora (zamawiającego) za zapłatę wynagrodzenia należnego podwykonawcom lub dalszym podwykonawcom robót budowlanych. Obie regulacje mają na celu zabezpieczenie interesów podwykonawców. Zasadniczą cechą wspólną obu reżimów jest istnienie po stronie inwestora (zamawiającego) obowiązku zapłaty wynagrodzenia, z którym sprzężone jest roszczenie podwykonawcy o zapłatę. Inny jest jednak charakter odpowiedzialności (solidarna w Kodeksie cywilnym, in solidum w Prawie zamówień publicznych). Regulacje zawarte w obu ustawach mają charakter rozłączny (autonomiczny). Z uwagi na odmienne uregulowanie przesłanek zaktualizowanie się odpowiedzialności w jednym z reżimów nie musi oznaczać również odpowiedzialności w drugim z nich.
W czym możemy pomóc?