Dostęp wykonawców z państw trzecich do rynku zamówień publicznych Unii Europejskiej

2 lipca 2025 • Mikołaj Labijak • Autor artykułu

Dotychczasowy stan prawny

Problematyka udzielania zamówień podmiotom z państw trzecich nie została kompleksowo uregulowana przez prawodawcę unijnego. Kwestia ta jedynie częściowo objęta jest przepisami dwóch dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień, tj. dyrektywy 2014/24/UE (tzw. dyrektywy klasycznej) oraz dyrektywy 2014/25/UE (tzw. dyrektywy sektorowej). Jak wskazano w art. 25 dyrektywy 2014/24/UE oraz art. 43 dyrektywy 2014/25/UE, instytucje zamawiające przyznają robotom budowlanym, dostawom, usługom i wykonawcom pochodzącym z państw będących stronami Porozumienia GPA oraz innych umów międzynarodowych, którymi związana jest Unia Europejska, traktowanie nie mniej korzystne niż traktowanie przyznane robotom budowlanym, dostawom, usługom i wykonawcom Unii. Z powyższych przepisów wynika więc jedynie obowiązek traktowania niektórych wykonawców spoza Unii Europejskiej w sposób nie mniej korzystny, niż traktowani są wykonawcy unijni. Dotyczy to w szczególności podmiotów pochodzących z państw-stron Porozumienia GPA, a więc Porozumienia Światowej Organizacja Handlu (WTO) w sprawie Zamówień Rządowych, którego jednym z celów było otwarcie rynków zamówień publicznych na międzynarodową konkurencję. Stronami wspomnianej umowy międzynarodowej, oprócz Unii Europejskiej, jest 21 innych państw, w tym np. Australia, Kanada, Japonia, Norwegia, Ukraina, Wielka Brytania, czy Stany Zjednoczone. Na gruncie dyrektywy klasycznej i sektorowej wykonawcy z tych państw powinni mieć zapewnione traktowanie nie mniej korzystne, niż wykonawcy z Unii Europejskiej, z czego można wywodzić, że unijny rynek zamówień publicznych pozostaje dla nich otwarty na takich samych zasadach, a zamawiający nie mają podstaw, by różnicować status tych podmiotów, w tym nakładać dodatkowe wymogi, stwarzać bariery czy wykluczać ich z udziału w postępowaniu.

Dyrektywy nie regulują natomiast w sposób jednoznaczny sytuacji wykonawców z państw trzecich, niebędących członkami Unii Europejskiej, ani stronami Porozumienia GPA lub umów dwustronnych zawartych przez Unię Europejską. Dotyczy to w szczególności państw takich, jak Indie, Turcja, czy Chiny (Chińska Republika Ludowa). Jedynie na marginesie należy wskazać, że stronami Porozumienia GPA są jednak Republika Chińska (Tajwan) oraz Hongkong (specjalny region administracyjny Chińskiej Republiki Ludowej). Prawodawca unijny nie przesądził, czy wykonawcy z tych państw mogą uczestniczyć w unijnych postępowaniach, czy podlegają lub mogą podlegać wykluczeniu. W art. 86 dyrektywy 2014/25/UE przewidziano, że Komisja może w dowolnym czasie zaproponować, by Rada przyjęła akt wykonawczy w celu czasowego zawieszenia lub ograniczenia udzielania zamówień na usługi przedsiębiorstwom podlegającym prawu danego państwa trzeciego, czy oferującym usługi pochodzące z danego państwa trzeciego. Kompetencja ta aktualizuje się m.in. wówczas, gdy dane państwo trzecie nie traktuje przedsiębiorstw Unii na równi z przedsiębiorstwami krajowymi lub nie stwarza im takich samych możliwości konkurencji, jakie mają przedsiębiorstwa krajowe. Z powyższego przepisu, który przewiduje możliwość ograniczenia dostępu wykonawcom z niektórych państw trzecich do europejskiego rynku zamówień można wywnioskować, iż co do zasady – w braku szczególnego aktu wykonawczego – wykonawcy tacy mogą uczestniczyć w unijnych postępowaniach.

Jednak w komunikacie Komisji pt. „Wytyczne dotyczące udziału oferentów z państw trzecich w unijnym rynku zamówień publicznych oraz wprowadzania na ten rynek towarów z państw trzecich” (2019/C 271/02) w odniesieniu do art. 25 dyrektywy klasycznej stwierdzono, że „wykonawcy z państw trzecich, którzy nie zawarli żadnej umowy przewidującej otwarcie unijnego rynku zamówień publicznych lub których towary, usługi i roboty budowlane nie są objęte taką umową, nie mają zapewnionego udziału w procedurach udzielania zamówień publicznych w UE i mogą zostać z nich wykluczeni”. Ponadto w kontekście art. 43 dyrektywy sektorowej wskazano, że w przepisie tym „nie przyznaje się wszystkim wykonawcom z państw trzecich gwarantowanego dostępu do unijnego rynku zamówień publicznych”. Komisja podkreśliła również, że w myśl art. 85 dyrektywy 2014/25/UE oferta na dostawy może zostać odrzucona, jeżeli udział produktów pochodzących z państw trzecich przekracza 50% całkowitej wartości produktów objętych ofertą. Natomiast jeżeli zamawiający dopuści ofertę, to w przypadku równoważności ofert jest zobowiązany do preferowania oferty, która nie mogła zostać odrzucona. Oznacza to, że wykonawcy z państw trzecich wprawdzie mogą zostać dopuszczeni do udziału w postępowaniach, jednak zamawiający nie mają obowiązku zapewnienia takiego dostępu, mogą zdecydować o wykluczeniu tych wykonawców, a dodatkowo oferty obejmujące produkty pochodzące z tych państw mogą podlegać odrzuceniu. Podmioty takie mogą być więc traktowane mniej korzystnie, niż wykonawcy unijni. W dyrektywach i powyższym komunikacie Komisji brak jest natomiast ogólnego zakazu, by – decyzją prawodawcy lub zamawiającego – wykonawcy z państw trzecich nieobjęci zakresem obowiązku z art. 25 dyrektywy 2014/24/UE oraz art. 43 dyrektywy 2014/25/UE mogli uczestniczyć w unijnych postępowaniach na warunkach przewidujących nie mniej korzystne traktowanie.

Polski ustawodawca nie ograniczył grona wykonawców uprawnionych do udziału w postępowaniach. W szczególności definicja wykonawcy zawarta w art. 7 pkt 30 PZP nie wprowadza kryterium pochodzenia wykonawcy. Wyjątek odnoszący się do pochodzenia wykonawcy przewiduje art. 404 PZP, który dotyczy szczególnej kategorii zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa. Zgodnie z jego treścią, o udzielenie takich zamówień mogą ubiegać się wykonawcy mający siedzibę albo miejsce zamieszkania w jednym z państw członkowskich Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego lub państwie, z którym Unia Europejska lub Rzeczpospolita Polska zawarła umowę międzynarodową dotyczącą tego rodzaju zamówień. Ustawodawca dopuścił jednak możliwość rozszerzenia przez zamawiającego powyższego katalogu państw. Przepisy PZP nie przyznają natomiast zamawiającemu ogólnego uprawnienia do wykluczenia wykonawców z państw trzecich, ani nie wprowadzają – na wzór art. 7 ust. 1a PZP z 2004 r. – obowiązku traktowania w sposób nie mniej korzystny wykonawców, o których mowa w dyrektywach.

Na gruncie dotychczasowego stanu prawnego można było wyprowadzić wniosek, że wykonawcy spoza Unii Europejskiej – co do zasady – mogą uczestniczyć w unijnych postępowaniach, ale tylko niektórzy z nich (pochodzący z państw-stron Porozumienia GPA oraz innych umów międzynarodowych, którymi związana jest Unia Europejska) mają w świetle dyrektyw zapewnione traktowanie nie mniej korzystne, niż wykonawcy unijni. W odniesieniu do pozostałych wykonawców zamawiający może zdecydować o niedopuszczeniu ich do udziału w postępowaniu. W praktyce jednak polski rynek zamówień publicznych pozostawał otwarty dla wykonawców z państw trzecich, którzy byli traktowani na takich samych zasadach jak wykonawcy unijni.

Tymczasem w europejskim prawie zamówień publicznych nierozstrzygnięta pozostawała kwestia, czy wykonawcy z państw trzecich, niezwiązanych Porozumieniem GPA i innymi umowami, mogą być traktowani na równi z innymi wykonawcami, zwłaszcza gdy przepisy krajowe wdrażające dyrektywy nie zabraniają wprost takiego równego traktowania, ani nie różnicują statusu wykonawców z uwagi na ich pochodzenie.

W ostatnim czasie TSUE wydał jednak dwa wyroki w sprawach C-652/22 i C-266/22, które dotykają tego zagadnienia. Stanowisko przedstawione w tych orzeczeniach ma istotne znaczenie dla kwestii dopuszczalności udziału wykonawców z państw trzecich w unijnych postępowaniach o udzielenie zamówienia.

Wyrok TSUE w sprawie C-652/22 (Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AS)

W dniu 22 października 2024 r. zapadł wyrok TSUE w sprawie C-652/22. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony przez chorwacki sąd w ramach sporu pomiędzy tureckim wykonawcą Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ (dalej: „Kolin”) a chorwacką państwową komisją ds. kontroli postępowań. Spór dotyczył udzielenia zamówienia publicznego na budowę obiektu infrastruktury kolejowej w Chorwacji.